Справа № 810/4325/17 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.
04 вересня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого-судді: Чаку Є.В.
суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.
за участю секретаря: Муханькової Т.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області до товариства з обмеженою відповідальністю "Скай Фуд Сервісес" про стягнення штрафу, -
Головне управління Держпродспоживслужби в Київській області (далі - позивач) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю "Скай Фуд Сервісес" (далі - відповідач) про стягнення з відповідача штрафу в порядку п.15 ч.1 ст.64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" у розмірі 38 400 грн. у зв'язку з недопуском уповноважених осіб контролюючого органу на підприємство для проведення заходів державного нагляду.
Київський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 23 лютого 2018 року відмовив у задоволенні позову.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати останнє та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов. На думку апелянта, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Апелянт, посилаючись на положення ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", якою визначено, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюються у судовому порядку, вважає, що саме судова інстанція може застосувати до відповідача обраний йому посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в Київській області розмір штрафу.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що рішення суду першої інстанції є обґрунтованим та прийнятим з дотриманням норм процесуального та матеріального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що на виконання листа Дежпродспоживслужби за №602-111-16/14338, після одержання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду, наданого Міністерством аграрної політики та продовольства України 18.10.2017 року №37-32-7/23253, позивачем було здійснено виїзд за місцем здійснення господарської діяльності ТОВ "Скай Фуд Сервісес" (м. Бориспіль -7, ДП "Міжнародний аеропорт Бориспіль") на предмет перевірки дотримання оператором ринку гігієнічних послуг вимог щодо поводження з харчовими продуктами.
Уповноваженою особою відповідача представника позивача не було допущено до проведення перевірки на вказаному об'єкті.
У зв'язку із вказаним не допуском посадових осіб позивача до проведення перевірки складено Акт про недопуск перевіряючих від 10.11.2017 року.
30.11.2017 року позивачем в присутності генерального директора ТОВ "Скай Фуд Сервісес" та начальника Бориспільського районного управління ГУ Держпродспоживслужби в Київській області було складено протокол про порушення суб'єктом господарювання абз.2 ст.11 та п.8 ч.2 ст.20 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23.12.1997 року № 771/97-ВР (далі - Закон № 771/97-ВР).
Враховуючи викладені обставини ГУ Дежпродспоживслужби звернулося до суду з позовом про застосування до відповідача штрафу у розмірі 38 400 грн.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для стягнення штрафної санкції з суб'єкта господарювання судом є наявність розпорядчого документу про застосування штрафної санкції до правопорушника, який вручено йому у визначеному законом порядку та, який не оскаржено до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку. В даному випаду у суду відсутні правові підстави для стягнення з відповідача будь-якої санкції, оскільки такий розпорядчий документ відносно господарюючого суб'єкта уповноваженими працівниками контролюючого органу не виносився.
З приводу даних спірних правовідносин, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, повноваження ГУ Держпродспоживслужби в Київській області у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, законами України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя», «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до статті 31 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя» на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, покладаються функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на відповідних територіях, транспорті.
Мета, завдання та порядок здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні визначені Положенням про державний санітарно-епідеміологічний нагляд, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1109 від 22 червня 1999 року (далі - Положення № 1109). При цьому, порядок реалізації повноважень Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів визначений Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 (далі - Положення № 667).
Пункт 3 Положення № 1109 передбачає, що метою державного санітарно-епідеміологічного нагляду є запобігання, виявлення та припинення порушень санітарного законодавства.
Відповідно до пункту 3 Положення № 667 основними завданнями Держпродспоживслужби є реалізація державної політики, зокрема, у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.
Згідно статті 1 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» оператор ринку харчових продуктів - суб'єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. До операторів ринку належать фізичні особи, якщо вони провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та займаються виробництвом та/або обігом харчових продуктів або інших об'єктів санітарних заходів; потужності - споруди або комплекс споруд, приміщення, будівлі, обладнання та інші засоби, включаючи транспортні засоби, а також територія, що використовуються у виробництві та/або обігу об'єктів санітарних заходів.
За змістом пункту 15 частини першої статті 64 Закону № 771/97-ВР, оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють. Так, відмова у допуску посадових осіб компетентного органу до здійснення державного контролю з підстав, не передбачених цим Законом, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від дванадцяти до п'ятнадцяти мінімальних заробітних плат. При цьому, за змістом частини другої цієї ж статті, під час визначення розміру штрафу враховується категорія ризику щодо безпечності харчового продукту.
Відповідно до ст.65 Закону № 771/97-ВР провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.
Протоколи про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.
Протокол про правопорушення складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.
Відповідно до ч.ч.8,9 ст.65 Закону № 771/97-ВР розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.
Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону № 771/97-ВР, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.
Таким чином, відповідно до вищевикладених вимог ч.8 та ч.9 ст.65 Закону № 771/97-ВР, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.
В даному випадку правомірність дій позивача здійснених на виконання вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо проведення перевірки та складання Протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно відповідача судом в рамках даної справи не досліджується, оскільки вказаним обставинам вже була надана оцінка під час розгляду справи № 810/983/18.
Зокрема, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, яка набрала законної сили, відмовлено у задоволенні позову ТОВ «Скай Фуд Сервісес» до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про визнання незаконними дії відповідача щодо наміру проведення перевірки ТОВ «Скай Фуд Сервісес», визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області №580-Д від 30 жовтня 2017 року про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Щодо можливості стягнення з ТОВ "Скай Фуд Сервісес" штрафу у розмірі 38400 грн., колегія суддів зазначає наступне.
Так, частиною восьмою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Аналіз наведених правових норм у системному зв'язку із положеннями статті 65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» дозволяє дійти до висновку про те, що відповідальність суб'єкта господарювання настає у разі, якщо ним не усунуто порушення, визначені у приписі, розпорядженні, якщо інше прямо не передбачено спеціальним Законом.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, за наслідком проведення позапланового заходу суб'єктом владних повноважень відносно відповідача були складені лише акт, яким зафіксовано факт недопущення до проведення перевірки та протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 30.11.2017 року. Вказані документи у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є розпорядчими документами, оскільки не містять у собі обов'язкові для виконання письмові рішення щодо усунення виявлених порушень у визначені строки, або застосування до суб'єкта господарювання санкцій, встановлених законом.
Отже колегія суддів вважає, що у суду відсутні правові підстави для стягнення з відповідача будь-якої санкції, оскільки такі відносно господарюючого суб'єкта уповноваженими працівниками контролюючого органу не застосовувались.
Щодо посилань апелянта на положення ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", якою визначено, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюються у судовому порядку, колегія суддів зазначає наступне.
Так, законодавець передбачив у ст.65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.
Водночас, порядок та процесуальна форма розгляду справ у судовому порядку про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у Кодексі адміністративного судочинства України -відсутні.
У цьому випадку слід констатувати наявність класичної прогалини у законодавстві, тобто помилки законодавця.
На необхідність дотримання принципу «якості закону» неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.
Так, у рішення по справі Круслена від 24.04.90 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.
Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» від 14 червня 2007 року).
Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Волохи проти України» від 2 листопада 2006 року).
У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.
Але, суд не може застосувати розширене тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноважень суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено.
Вказане було б порушенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не «судом встановленим законом» (п.23, п.24 Рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20.07.06).
В даному випадку, наведене свідчить про помилковість обрання позивачем способом реалізації свого повноваження, передбаченого ст.65 Закону № 771/97-ВР, звернення до адміністративного суду з позовною заявою в порядку ст.168 КАС України.
Колегія суддів звертає увагу, що ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у ст.168, ч.2 ст.245 КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час ії розгляду, а відтак, відсутні підстави для її задоволення.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 322 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлено 04.09.2019 року.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: В.В. Файдюк
Є.І.Мєзєнцев