ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
02 вересня 2019 року № 640/13283/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Арсірія Р.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження справу
за позовом ОСОБА_1
до Національного агентства з питань запобігання корупції
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
Суд прийняв до уваги таке:
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі також - НАЗК, Національне агентство, відповідач), в якому позивач просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року;
- зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції відкликати висновок від 14 червня 2019 року, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року.
Ухвалою суду від 19 липня 2019 року було відкрито провадження в даній справі та вирішено здійснювати її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач протиправно прийняв оскаржуване рішення, оскільки воно не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.
У наданому суду відзиві на адміністративний позов відповідач проти задоволення позову заперечив з мотивів його необґрунтованості та безпідставності.
Позивач подав до суду відповідь на відзив, в якій висловив свою незгоду з доводами, наведеними відповідачем.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, - встановив
Листом від 13 травня 2019 року № 44-01/38980/18 відповідач повідомив позивача про факт неподання останнім декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік та запропонував йому подати щорічну декларацію протягом десяти днів з дня отримання повідомлення.
Згідно з рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (трек-номер 0110310250325) лист Національного агентства, яким повідомлено позивача про необхідність подання декларації, отриманий останнім 22 травня 2019 року.
Проте, станом на 11 червня 2019 року, згідно з відомостями з Реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у позивач таку декларацію не подав та у Реєстрі не реєструвався.
Вбачаючи у бездіяльності позивача ознаки пов'язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальні визначену статтею 366-1 Кримінального кодексу України, відповідачем було прийнято рішення № 1695 від 14 червня 2019 року, яким затверджено Обґрунтований висновок про виявлення ознак пов'язаного з корупцією правопорушення від 14 червня 2019 року, який направлено до Головного управління Національної поліції в місті Києві.
Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, суд прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з п. 8 ч. 1 статті 11 Закону України «Про запобігання корупції», до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій, держави або місцевого самоврядування.
Частиною 1 статті 48 вказаного Закону визначено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю:
1) щодо своєчасності подання;
2) щодо правильності та повноти заповнення;
3) логічний та арифметичний контроль.
Відповідно до пп. «в» п. 2 ч. 1 статті 3 України «Про запобігання корупції», до осіб, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, віднесені представники громадських об'єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.
Частиною 1 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» встановлено, що особи, зазначені у п. 1, пп. «а» і «в» п. 2, п. 5 ч. 1 статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Як вбачається з матеріалів справи, Наказом Директора Державного бюро розслідувань від 26 квітня 2018 року № 54 затверджено склад Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, членом якої призначено, в тому числі, ОСОБА_1 .
Рада громадського контролю при Державному бюро розслідувань є колегіальним консультативно-дорадчим органом, що утворюється відповідно до статті 28 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» для забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю Державного бюро розслідувань
Згідно з наказом Директора Державного бюро розслідувань від 27 листопада 2018 року № 164, ОСОБА_1 , як члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, включено до складу Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань.
Наведені обставини, на думку відповідача, свідчать про виникнення у позивача, в силу вимог пп. «в» п. 2 ч. 1 статті 3 та статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», обов'язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, неподання якої і стало підставою для прийняття оскаржуваного рішення.
Разом з тим, у пункті 2.1 рішення Конституційного суду України від 06 червня 2019 року № 3-р/2019 Конституційний Суд України звертав увагу на те, що у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року. Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції 2003 року корупційна діяльність безпосередньо пов'язується з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов'язків (абзац 7 пп. 3.2.2 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 06 жовтня 2010 року № 21-рп/2010).
Конституційний Суд України вказав, що розбудова України як демократичної, правової держави, в якій визнається і діє принцип верховенства права, вимагає запровадження ефективної, передбачуваної та такої, що відповідала б правомірним очікуванням громадян України, антикорупційної політики для захисту конституційних цінностей, прав і свобод людини і громадянина. Обов'язком парламенту при запровадженні законодавчої основи для запобігання та протидії корупції як однієї із основних загроз національній безпеці України є те, щоб норми законів відповідали критеріям юридичної визначеності, ґрунтувалися на приписах Основного Закону України та принципах регулювання антикорупційної діяльності, що містяться у актах міжнародного права.
На думку Конституційного Суду України, залучення інститутів громадянського суспільства, їх представників до виконання певних функцій держави або місцевого самоврядування самостійно або у співпраці з суб'єктами владних повноважень сприяє ефективному діалогу між публічною владою та громадянським суспільством, урахуванню громадської думки під час формування та реалізації публічної політики, забезпечує прозорість і легітимність функціонування органів державної влади, а також забезпечує громадський контроль за їх діяльністю.
Наділення відповідно до законодавства України окремих громадських об'єднань або їх представників певною компетенцією у сфері формування або забезпечення виконання їх повноважень органами державної влади або органами місцевого самоврядування свідчить про набуття такими об'єднаннями громадян та їх представниками публічного характеру їх діяльності. Тобто представники громадськості у процесі реалізації своїх передбачених законодавством можливостей брати участь у проведенні чи реалізації публічної політики можуть реально впливати на ухвалення органами - державної влади їх рішень. У зв'язку з цим Конституційний Суд України вважає, що держава має право запроваджувати у таких випадках відповідний контроль за діяльністю об'єднань громадян та їх представників з метою запобігання виникненню і в їх діяльності корупційних ризиків, недопущення неправомірного набуття матеріальних або нематеріальних благ, вчинення інших зловживань при реалізації наданих їм прав щодо участі в публічному управлінні.
Юридичне регулювання здійснення такого контролю має відповідати приписам Основного Закону України.
Водночас, аналіз пп. «в» п. 2 ч. 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» засвідчує, що умовою її застосування є участь у підготовці рішень з кадрових питань представником громадського об'єднання, членом громадської ради чи ради громадського контролю.
При цьому, суд звертає увагу на те, що чинним нормативним регулюванням не надано визначення поняттю «беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань», тобто не визначено що це саме кінцеве рішення після якого особа призначається на відповідну посаду чи рішення, яке безумовно зобов'язує суб'єкт владних повноважень призначити особу до виконання певних обов'язків.
Водночас, в силу приписів п. 4 Розділу VII «Визначення переможців конкурсу» Порядку проведення конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань № 13 від 14 лютого 2018 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 лютого 2018 року за №176/31628 - ні конкурсна комісія з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, ні жоден з її членів не приймає кадрового рішення, а саме не видає наказ про призначення тої чи іншої особи, або бере безпосередню участь в виготовленні проекту, або іншим чином здійснює підготовку рішення з питання призначення особи на посаду за результатом проведеного конкурсного відбору. Вказане нормативне положення лише передбачає, що комісія за результатами конкурсу рекомендує Директору Бюро переможця конкурсу для призначення на відповідну посаду, проте не передбачає її участі у безпосередній підготовці рішення призначення особи, яка пройшла конкурсну процедуру.
Кадрове ж рішення приймає безпосередньо директор Державного бюро розслідувань в силу вимог п. 9 ч. 1 статті 12 Закону України «Про державне бюро розслідувань». Більше того, суд звертає увагу на те, що чинне законодавство не забороняє Директору Державного бюро розслідувань не прийняти рекомендацій конкурсної комісії.
Наведене в сукупності свідчить про те, що займаючи посаду члена Внутрішньої конкурсної комісії з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань, як і члена Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, позивач не входив у категорію осіб, визначених пп. «в» п. 2 ч. 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції». Відповідно, у нього не виникало визначеного статтею 45 Закону України «Про запобігання корупції» обов'язку подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Таким чином, необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню в судовому порядку, є оскаржуване рішення відповідача № 1695 від 14 червня 2019 року. А тому, відповідно, підлягають задоволенню і похідні від зазначених позовні вимоги про зобов'язання відповідача відкликати висновок від 14 червня 2019 року, затверджений рішенням Національного агентства № 1695 від 14 червня 2019 року.
Щодо доводів відповідача про те, що задоволення позовних вимог в такий спосіб буду втручанням у його дискреційні повноваження, суд зазначає наступне.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі у справі «Hasan and Chausl. v. Bulgaria» встановлено, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно.
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
Частиною 3 статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов'язковим для розгляду, про результати якого, воно повідомляється не пізніше п'яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.
Разом з тим, вище судом було встановлено, що підстава направлення обґрунтованого висновку про виявлення ознак пов'язаного з корупцією правопорушення від 14 червня 2019 року до Головного управління Національної поліції в місті Києві є неправомірною, що свідчить про відсутність у відповідача повноваження для здійснення направлення такого висновку, а тому задоволення позовних вимог у визначений позивачем спосіб не є втручанням у його дискреційні повноваження.
Відповідно до статті 244 КАС України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:
1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
Відповідно до положень ч.ч. 1 та 2 статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.
Згідно положень статті 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню, оскільки оскаржуване рішення не відповідає всім наведеним вище критеріям,
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, місто Київ, бульвар Дружби Народів, будинок 28; код ЄДРПОУ 40381452), визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року.
Зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції відкликати висновок від 14 червня 2019 року, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції № 1695 від 14 червня 2019 року.
Стягнути на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати по сплаті судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства з питань запобігання корупції у розмірі 1 536, 80 грн. (одна тисяча п'ятсот тридцять шість гривень вісімдесят копійок).
Рішення суду, відповідно до ч. 1 статті 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 КАС України.
Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону №2147-VIII, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя Р.О. Арсірій