20 серпня 2019 рокуЛьвів№ 857/5536/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Святецького В.В.
суддів Судової-Хомюк Н.М., Шинкар Т.І.,
за участю секретаря судового засідання Сердюк О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Дрогобицької міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року у справі № 1.380.2019.000536 (суддя Гавдик З.В., м. Львів) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дрогобицької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, -
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до Дрогобицької міської ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Дрогобицької міської ради від 13.12.2018 № 1476 ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданні сесії" в частині: - преамбули в частині слів ,, ОСОБА_1 "; - абзацу ,, ОСОБА_1 " пункту 1; - пункту 2 в частині слів ,, ОСОБА_1 ".
Рішенням від 05 квітня 2019 року Львівський окружний адміністративний суд, розглянувши справу за правилами спрощеного провадження, позовну заяву задовольнив повністю; вирішив питання про розподіл судових витрат.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Дрогобицька міська рада подала апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує на помилковість висновків суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки спірне рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцію України та Законом України ,,Про місцеве самоврядування в Україні".
Вказує на те, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення послужила поведінка позивача, яка проявлялася в грубому порушенні громадського порядку, що призвело до припинення роботи сесії Дрогобицької міської ради.
У зазначених вище випадках, відповідно до ст. 12 Регламенту Дрогобицької міської ради порушники порядку можуть бути позбавлені права бути присутніми на засіданні за рішенням ради.
Відтак, приймаючи рішення від 13.12.2018 № 1476 ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданні сесії" Дрогобицька міська рада діяла у відповідності до Регламенту.
Окрім наведеного вище, апелянт вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки справу належало розглядати за правилами загального позовного провадження, натомість, така розглянута за правилами спрощеного позовного провадження.
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.
Позивач не скористалася правом подання відзиву на апеляційну скаргу, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Представник відповідача в судовому засіданні апеляційного суду підтримав вимоги апеляційної скарги та просить їх задовольнити в повному обсязі.
Представник позивача заперечив вимоги апеляційної скарги та просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Суд встановив та матеріалами справи підтверджується наступне.
13.12.2018 року на сесії XLII Дрогобицької міської ради VII скликання прийнято рішення ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданнях сесій Дрогобицької міської ради", яким, враховуючи поведінку ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , спрямовану на перешкоджання проведенню роботи сесії ради та систематичне грубе порушення громадського порядку в сесійному залі під час проведення сесії Дрогобицької міської ради, враховуючи протокол постійної комісії ради з питань депутатської етики, законності правопорядку, прав людини, розвитку громади та контролю за дотриманням Регламенту ради № 42 від 13.12.2018, керуючись ст. 25, 26 та п. 17 ст. 46 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні" та ст.ст. 12 та 13 Регламенту Дрогобицької міської ради, міська рада, вирішила:
1. Позбавити права бути присутніми на засіданнях сесій Дрогобицької міської ради таких осіб: - ОСОБА_1 ; - ОСОБА_2 .
2. Дрогобицькому відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області забезпечити виконання даного рішення та здійснити заходи щодо притягнення до відповідальності ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Не погодившись із зазначеним вище рішенням, та вважаючи його незаконним, ОСОБА_1 оскаржила його до суду в частині, що стосується її особисто.
Суд першої інстанції, задовольняючи адміністративний позов, керувався тим, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням процедури прийняття, визначеної Регламентом Дрогобицької міської ради, та за відсутності підстав для прийняття такого рішення.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, апеляційний суд зазначає наступне.
Статтями 22, 38 Конституції України, статтею 3 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні" в Україні гарантується право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У відповідності до статті 3 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Частина 17 статті 46 Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні" вказує, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України ,,Про доступ до публічної інформації".
Таким чином, порядок доступу до засідань повинен визначатися Дрогобицькою міською радою виключно відповідно до закону.
Разом з тим, у законодавстві не передбачено підстав для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, окрім випадків, передбачених Законами України ,,Про правовий режим надзвичайного стану" (стаття 18) та ,,Про правовий режим воєнного стану" (стаття 8).
При цьому необхідно враховувати конституційно закріплену заборону на обмеження прав і свобод людини і громадянина, встановленої нормою статті 64 Конституції України.
Таким чином, колегія суддів вважає, що оскаржуване позивачем рішення Дрогобицької міської ради, яке за своїм змістом містить заборону, зокрема і позивачу, бути присутньою на засіданнях сесії ради, суперечить наведеним вище законодавчим нормам, а тому є протиправним.
Колегія суддів відхиляє покликання відповідача на ст. 12 Регламенту Дрогобицької міської ради, затвердженого рішенням другої сесії VII скликання від 08.12.2017, якою передбачено прийняття рішень такого змісту, оскільки Регламент є нормативно-правовим актом, а тому не може суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що приймаючи рішення від 13.12.2018 № 1476 ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданні сесії", Дрогобицька міська рада порушила процедуру прийняття рішення, передбачену Регламентом Дрогобицької міської ради.
Так, зокрема, згідно зі ст. 7 Регламенту Дрогобицької міської ради, проекти рішень ради, інформаційні та допоміжні матеріали подаються у відділ діяльності ради за 30 днів до початку пленарного засідання ради. Повний текст документів отримують депутати за 10 днів до початку пленарного засідання ради. Всі проекти рішень розміщуються на офіційному веб-сайті Дрогобицької міської ради в мережі інтернет, а проекти нормативно-правових та регуляторних актів - і в офіційних друкованих виданнях, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду міською радою з метою прийняття.
Відповідно до ст. 13 цього ж Регламенту, пропозиції до проекту порядку денного вносяться міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян у порядку, передбаченому ст. 7 цього Регламенту.
Пропозиції до порядку денного вносяться на розгляд ради після обговорення в постійних комісіях ради та погоджувальної ради. Питання вважається включеним до порядку Денного , якщо за це проголосували не менше третини депутатів міської ради (ст.15 Регламенту).
З матеріалів справи суд вбачає, що спірне рішення № 1476 приймалося відповідачем на підставі протоколу № 42, складеного 13.12.2018 року безпосередньо на пленарному засіданні 42 сесії Дрогобицької міської ради, відповідно до якого на розгляд сесії Дрогобицької міської ради Т. Кучмою запропоновано включити до порядку денного питання ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданнях сесії Дрогобицької міської ради" та прийнято рішення № 1475 від 13.12.2018 року "Про внесення змін до порядку денного 42 сесії Дрогобицької міської ради", яким включено запропоноване питання.
З огляду на викладені обставини, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про порушення відповідачем порядку прийняття рішень, передбаченого ст. 7 Регламенту Дрогобицької міської ради, оскільки прийняте спірне рішення формувалося і приймалося безпосередньо на сесії ради після порушення порядку та перешкоджання проведення сесії громадянами, присутніми у сесійній залі, тобто без дотримання алгоритму дій, зазначених вище.
Крім того, як зазначає апелянт, приводом для прийняття оскаржуваного рішення послужила поведінка відповідача, яка проявлялася у грубому порушенні громадського порядку під час роботи сесії ради, проте жодних належних та допустимих доказів такої поведінки суду надано не було.
З огляду на наведені норми законодавства та обставини справи, колегія вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову та скасування рішення Дрогобицької міської ради від 13.12.2018 № 1476 ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданні сесії" в частині, яке є протиправним, оскільки суперечить Конституції України, нормам Закону України ,,Про місцеве самоврядування в Україні", а також прийняте з порушенням процедури, встановленої Регламентом Дрогобицької міської ради.
Поряд з цим, колегія суддів вважає обґрунтованими покликання апелянта на порушення судом першої інстанції норм процесуального права при розгляді даної справи, яке полягає в тому, що справу належало розглядати за правилами загального позовного провадження, натомість, така розглянута за правилами спрощеного позовного провадження.
Так, відповідно до частини першої статті 12 КАС України, адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного). Згідно приписів частин другої, третьої статті 12 КАС України спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи. Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
Згідно з положеннями частини 4 статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо: оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України ,,Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Разом з тим, у відповідності до положень частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є зокрема справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
Згідно з вимогами ст. 257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті. При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: значення справи для сторін; обраний позивачем спосіб захисту; категорію та складність справи; обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; кількість сторін та інших учасників справи; чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Стаття 264 КАС України визначає, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування (пункт 2 частини1).
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина 2).
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження (частина 8).
Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку (частина 11).
З огляду на наведені вище норми, враховуючи категорію справи, що стосується обмеження прав громадянина, встановлених Конституцією України та Законом України ,,Про місцеве самоврядування в Україні", на участь у місцевому самоврядуванні, суспільний інтерес до такої категорії справ, колегія суддів дійшла висновку, що справу належало розглядати в порядку загального позовного провадження.
В силу приписів пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження (пункт 7 частини 3 статті 317 КАС України).
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, а тому визнає правильним скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю з наведених вище підстав.
Керуючись ст. ст. 243, 310, 315, 317, 321, 322 , 325, 328, 329 КАС України, суд,-
апеляційну скаргу Дрогобицької міської ради задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2019 року у справі № 1.380.2019.000536 скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Дрогобицької міської ради від 13.12.2018 № 1476 ,,Про позбавлення права бути присутніми на засіданні сесії" в частині, що стосується ОСОБА_1 .
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Дрогобицької міської ради (ЄДРПОУ 04055972, Львівська область, м. Дрогобич, пл. Ринок,1) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) 768,40 грн. сплаченого судового збору.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Святецький
судді Н. М. Судова-Хомюк
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 21.08.2019.