Іменем України
16 серпня 2019 року
Київ
справа №280/29/17
адміністративне провадження №К/9901/57642/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Коростишівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Коростишівського районного суду Житомирської області у складі судді Щербаченко І.В. від 16 лютого 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Франовської К.С., Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В. від 18 червня 2018 року,
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Коростишівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, у якому просив:
- визнати неправомірними дії відповідача, а також рішення, викладене у листі від 08 липня 2016 року №617/02-2, про відмову в перерахунку йому пенсії на підставі довідки прокуратури Житомирської області від 17 червня 2016 року №18/282, у зв'язку із змінами розміру заробітної плати, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" №1013;
- зобов'язати Коростишівське об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити перерахунок та виплату йому пенсії відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" у редакції чинній на час призначення йому пенсії (12 березня 2004 року) у розмірі 90% від розміру місячної заробітної плати, зазначеної у довідці прокуратури Житомирської області від 17 червня 2016 року №18/282, з 01 січня 2016 року без обмеження граничного розміру.
В обґрунтування позову вказав, що працював на різних прокурорсько-слідчих посадах з 31 липня 1990 року по 15 грудня 2004 року. 12 березня 2004 року позивачу призначено пенсію за вислугу років на підставі статті 50 Закону України «Про прокуратуру» у розмірі 90% від суми місячної заробітної плати. У подальшому позивачу неодноразово здійснювався перерахунок пенсії. 30 червня 2016 року позивач звернувся до Коростишівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області з заявою про перерахунок пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру». 12 липня 2016 року на його адресу з Коростишівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області надійшла відповідь від 08 липня 2016 року №617/02-2, якою позивачу було відмовлено в перерахунку пенсії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Коростишівського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутні правові підстави для перерахунку пенсії позивача на підставі Закону України "Про прокуратуру", що діяв на час призначення пенсії, та прийняв до уваги доводи відповідача щодо зміни законодавства, яке регулює спірні правовідносини, оскільки відсутність постанови Кабінету Міністрів України, яка чітко визначає розмір заробітної плати (чи пенсії), не є підставою для застосування вже недіючих норм Законів України для проведення перерахунку заробітної плати (пенсії).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Коростишівського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2017 року та постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга подана до суду 25 липня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 280/29/17.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів у складі судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Чиркіна С.М., Шарапу В.М.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу з 12 березня 2004 року призначена пенсія за вислугу років, яка обчислена з урахуванням частини першої статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру». Розрахунок пенсії був здійснений, виходячи з 90% розміру середнього місячного заробітку.
30 червня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою про проведення перерахунку пенсії відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку з набранням чинності Постановою Кабінету Міністрів "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" від 09 грудня 2015 року № 1013 (далі також - Постанова КМУ № 1013).
Проте листом від 08 липня 2016 року відповідачем було відмовлено у перерахунку пенсії на підставі пункту 5 Прикінцевих положень Закону України від 02 березня 2015 року №213-VІІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення", згідно з яким у разі неприйняття до 01 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 01 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії, щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до законів України, зокрема, Закону України "Про прокуратуру".
Листом від 08 липня 2016 року відповідачем відмовлено у перерахунку пенсії у зв'язку з тим, що відповідно до пункту 5 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року №213 з 01 червня 2015 року скасовані норми щодо пенсійного забезпечення осіб, які набули право на призначення пенсії відповідно до Закону України «Про прокуратуру», а отже 01 червня 2015 року пенсії в порядку та на умовах, визначених вищезазначеним законом, не призначаються, а раніше призначені пенсії не перераховуються.
Вважаючи, що його права порушені, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанції незаконно, з порушенням норм матеріального права відмовлено в задоволенні позовних вимог. Позивач зазначає, що право на перерахунок надано йому при призначенні пенсії і не може бути обмежене чи скасоване при прийнятті нових законів. А відсутність постанови Кабінету Міністрів України про порядок перерахунку пенсії не є підставою для відмови в такому перерахунку, адже право на перерахунок пенсії було гарантоване державою в момент призначення пенсії.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішення судів в даній справі у касаційному порядку.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 18 статті 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру" у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року, призначені працівникам прокуратури пенсії перераховувались у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.
Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" внесені зміни до статті 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру", зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".
15 липня 2015 року набув чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 № 1697-VII (далі також - Закон №1697-VII).
Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону №1697-VII положення Закону 1789-ХІІ "Про прокуратуру" (крім окремих статей) визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності Законом №1697-VII.
Таким чином, на час звернення позивача із заявою про перерахунок пенсії (червень 2016 року) частина тринадцята та частина вісімнадцята статті 50-1 Закону України №1789-ХІІ "Про прокуратуру", які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
Згідно з частиною двадцятою статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
На час звернення позивача за перерахунком пенсії Кабінетом Міністрів України нормативно-правовий акт, яким визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, прийнятим не був, що призвело до виникнення даного спору.
Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звертає увагу, що для вирішення спору необхідно з'ясувати: а) чи має позивач право на перерахунок раніше призначеної пенсії; б) чи відбулось звуження обсягу існуючих прав позивача внаслідок зміни законодавства, що регулює порядок перерахунку раніше призначених пенсій; в) чи є бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акта, який визначає механізм реалізації права громадян на перерахунок пенсії, втручанням у права людини, передбачені статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
На залежність розмірів соціальних виплат особі від економічних чинників Конституційний Суд України вказав і у Рішенні від 19 червня 2001 року № 9-рп/2001, зазначивши, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов'язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.
У Рішенні № 1-42/2011 від 26 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України. Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
У контексті спору Верховний Суд дійшов висновку, що у зв'язку з втратою чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим працівникам прокуратури, не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії, як і не було факту скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 № 5-рп/2005. Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №554/10889/16-а, від 17 квітня 2019 року у справі № 370/2932/16-а, від 18 липня 2019 року у справі №367/882/17.
Таким чином, в ситуації з перерахунком призначеної пенсії працівникам органів прокуратури таке право може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність. Рішення пенсійного органу стосовно позивача у цій справі ґрунтується на положеннях чинного закону, відступ від якого суперечив би частині другій статті 19 Конституції України.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Як зазначено у пункті 28 рішення у справі «Молдавська проти України» (заява № 43464/18), Суд враховує те, що закон, який застосований у цій справі не містить жодного положення, яке могло б ввести в оману заявника щодо його чинності та релевантності до відповідних правовідносин, а тому обмеження щодо реалізації відповідних прав скаржника було передбачуваним і обґрунтованим
Аналізуючи поняття «якість закону» Європейський суд з прав людини у пункті 111 рішення у справі «Солдатенко проти України» (заява № 2440/07) зробив висновок, що це поняття, вимагаючи від закону відповідності принципові верховенства права, означає, що у випадку, коли національний закон передбачає можливість обмеження прав особи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні - для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.
В випадку, що є предметом дослідження, нормативні акти щодо регулювання вказаних правовідносин є достатньо доступним, чітко сформульованими і передбачуваним у своєму застосуванні.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Коростишівського районного суду Житомирської області від 16 лютого 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа