Іменем України
15 серпня 2019 року
Київ
справа №0440/5781/18
адміністративне провадження №К/9901/17093/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 0440/5781/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «ТК Привокзальний» до Дніпровської міської ради (далі - Дніпровська міськрада) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Дніпровської міськради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.01.2019, ухвалене у складі головуючого судді Тулянцевої І.В. та
постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Панченко О.М., суддів Іванова С.М., Чередниченка В.Є., -
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.07.2018 ТОВ «ТК Привокзальний» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протравною бездіяльність Дніпровської міськради, яка полягає у ненаданні ТОВ «ТК Привокзальний» у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д (Центральний район);
зобов'язати Дніпровську міськраду у встановлений чинним законодавством термін надати ТОВ «ТК Привокзальний» дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д (Центральний район).
Позов обґрунтовано тим, що 14.09.2016 ТОВ «ТК Привокзальний» звернулось до Дніпровської міськради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної вище земельної ділянки в оренду. 26.02.2018 позивач в доповнення до вказаного клопотання звернувся до відповідача із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д. Цільове призначення: для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу. Між тим, Дніпровською міськрадою не було прийнято в установлений законом строк рішення про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача в розумінні статей 122, 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18.01.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною бездіяльність Дніпровської міськради, яка полягає у ненаданні ТОВ «ТК Привокзальний» у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д (Центральний район);
зобов'язав Дніпровську міськраду у встановлений чинним законодавством спосіб та термін вирішити питання щодо надання ТОВ «ТК Привокзальний» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д (Центральний район).
У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
4. 19.06.2019 Дніпровська міськрада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного суду від 18.01.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 24.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що 14.09.2016 ТОВ «ТК Привокзальний» звернулось до міського голови м. Дніпра Філатова Б.А. (вх.№36/5165) з клопотанням, у якому просило надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: м. Дніпро, Центральний район, вулиця Курчатова, 10д.
26.02.2018 ТОВ «ТК Привокзальний» звернулось до Міського голови м. Дніпра Філатова Б.А. (вх. №36/5165) з клопотанням, в якому в доповнення до клопотання від 13.09.2016 (вх.№36/5165 від 14.09.2016) просило надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, яка знаходиться за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д. Цільове призначення: для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу.
Судами встановлено, що до клопотання від 13.06.2016 (вх.№36/5165 від 14.09.2016) з урахуванням клопотання від 26.02.2018 року (вх.№36/5165 від 26.02.2018 року) позивачем були додані графічні матеріали з бажаним місцем розташування, орієнтованим розміром земельних ділянок та правовстановлюючі документи на об'єкти нерухомого майна, що належать ТОВ «ТК Привокзальний».
13.03.2018 на офіційному сайті Дніпровської міськради опублікований проект рішення Дніпровської міськради «Про надання ТОВ «ТК Привокзальний»», код ЄДРПОУ 39958447, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна по вул. Курчатова, 10 Д (Центральний район)», відповідно до якого на підставі клопотань ТОВ «ТК Привокзальний» від 14.09.2016 вх.№36/5165, від 26.02.2018 вх.№36/5165 пунктом 1 проекту рішення пропонувалось: надати ТОВ «ТК Привокзальний» дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна по вул. Курчатова, 10Д.
Дніпровською міськрадою у місячний строк не було прийнято ані рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, ані про відмову у його наданні.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у ненаданні позивачу у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовною площею 1,2 га, саме для розміщення та експлуатації об'єктів дорожнього сервісу по фактичному розміщенню об'єктів нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, вул. Курчатова, 10д, позивач звернувся до суду з позовом у цій справі.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що бездіяльність органу місцевого самоврядування стосовно ненадання у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка звернулась за отриманням такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. Відсутність рішення відповідача про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідача.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга Дніпровської міськради мотивована, зокрема тим, що позивач мав змогу скористатися нормами статті 123 ЗК України та замовити документацію із землеустрою у місячний строк з дня закінчення строку, відведеного органу місцевого самоврядування для прийняття відповідного рішення, без надання такого дозволу. Також Дніпровська міськрада зазначає, що судами не в повному обсязі встановлені обставини справи та не надано жодної оцінки доказам, наданими відповідачем, зокрема, договору купівлі-продажу 2015 року, відповідно до якого Приватне підприємство «Михаил» продало позивачу адміністративний будинок та торгівельні павільйони, розташовані за адресою земельної ділянки, на яку позивач просить надати дозвіл на розробку проекту землеустрою. Окрім цього відповідач вказує на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді- доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних рішення та постанови судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
10. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
11. Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
12. Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 N 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла до 15.12.2017; далі - КАС України) вирішив, що:
положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;
положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
13. За приписами Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
14. Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
15. Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність (користування), за результатами розгляду яких ці органи повинні прийнятий відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
16. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
17. З огляду на викладене, спір, що виник між сторонами у цій справі підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
18. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
20. Частиною першою статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
21. За приписами статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
22. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (частина друга статті 123 ЗК України).
23. Відповідно до частини третьої статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
24. Згідно з частиною другою статті 124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
25. Частиною другою статті 134 ЗК України передбачено, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі зокрема: розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
26. Таким чином, алгоритм отримання землі в оренду на неконкурентних засадах закріплений в статті 123 3К України та включає в себе основні етапи зазначені у пунктах 22-23 цієї постанови.
27. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що юридичні особи на підставі клопотання, до якого додані графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, мають право отримувати в оренду земельні ділянки комунальної власності за рішенням органів місцевого самоврядування, прийнятим у місячний строк, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки.
28. При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що ухвалення позитивного рішення або надання мотивованої відмови у наданні відповідного дозволу є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 123 ЗК України, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає послідовні стадії.
29. Отже, всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
30. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення юридичної особи щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
31. За такого правового регулювання колегія суддів вважає, що бездіяльність органу місцевого самоврядування стосовно не надання у встановлений чинним законодавством термін дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, а тому може бути предметом судового оскарження.
32. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а (адміністративне провадження №К/9901/7504/18).
33. З огляду на те, що Дніпровською міськрадою у місячний строк не було прийнято ані рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, ані про відмову у його наданні у зв'язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, та враховуючи правовий висновок Верховного Суду у подібних правовідносинах, колегія суддів погоджується з оскаржуваними рішеннями судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог.
34. Посилання відповідача на те, що позивач звернувся до суду першої інстанції після спливу строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України (в редакції, яка дії з 15.12.2017), є помилковим, оскільки з приводу надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивач звертався до відповідача 14.09.2016 та 26.02.2018 з додатковими документами. Рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом строку відповідач не прийняв. Тобто відповідач вчинив триваючу бездіяльність, яка не припинилась і на час розгляду справи судами, про що свідчить звернення до суду із вказаним позовом у липні 2018 року.
35. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
36. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
37. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оскаржуваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
38. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Касаційну скаргу Дніпровської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного суду від 18.01.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 у справі № 0440/5781/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду