Іменем України
14 серпня 2019 року
Київ
справа №826/8986/16
адміністративне провадження №К/9901/15409/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/8986/16
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання постанови протиправною в частині
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року (у складі судді Мазур А.С.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року (у складі колегії: головуючого судді Желтобрюх І.Л., суддів Бєлової Л.В., Парінова А.Б.),
Короткий зміст позовних вимог
13 Червня 2016 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - КМУ, відповідач) та просила визнання незаконним пункт 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 «Про затвердження порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції» (далі - Постанова № 850).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з даною постановою, позивач звернулася з апеляційною скаргою.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2017 року скасовано, а позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання Постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 незаконною в частині, - залишено без розгляду.
Постановляючи зазначену ухвалу суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем було пропущено строк звернення до суду, передбачений статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України, та не наведено жодних поважних причин, які перешкодили їй звернутися вчасно, тобто впродовж шести місяців з дня, коли особа дізналася про порушення свого права, у зв'язку з чим колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 9 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій, позивач звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
Касаційна скарга подана 13 червня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/8986/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Згідно з пунктом 4 Перехідних положень КАС України касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапу В.М.
Верховний Суд ухвалою від 13 серпня 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 826/8986/16 та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 14 серпня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргами заявлено клопотання про участь в судовому засіданні представників, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2019 року.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Зокрема зазначає, що пункт 2 Постанова № 850 вимогам статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) не відповідає, оскільки несправедливо дискримінує позивача в частині її права на отримання грошової допомоги. Однак, суд першої інстанції, в порушення статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та статті 46 Конституції України, не відновив порушених прав позивача, як матері загиблого міліціонера. Крім того зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що строк звернення до суду з адміністративним позовом пропущено не ґрунтуються на матеріалах справи та не відповідають фактичним обставинам справи. Так, на думку позивача, датою, коли вона дізналася, що її права порушено, є дата отримання нею відповіді Міністерства внутрішніх справ про те, що позивач не має права на отримання допомоги згідно Постанова № 850, при цьому лист МВС № 32/2-31 датований 21 січня 2016 року. До зазначеної відповіді, позивач вважала, що має право на отримання одноразової допомоги згідно чинного законодавства.
Від відповідача відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанцій.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року відповідає, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до вимог статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) - адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду встановленого цим Кодексом або іншими Законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно частини першої статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Згідно з частиною першою статті 71 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Для з'ясування питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно встановити фактичну обставину, з настанням якої позивач дізнався або мав би дізнатися про порушення свого права.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2017 року скасовано, а позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання Постанови № 850 незаконною в частині залишено без розгляду у зв'язку із пропуском строку звернення до суду з адміністративним позовом.
При цьому, суд зазначає, що відповідно до вимог пункту 2 розділу II «Прикінцевих положень» Закону України від 13 лютого 2015 року «Про внесення змін до статті 23 Закону України «Про міліцію» щодо виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) або каліцтва працівника міліції» Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржувану постанову від 21 жовтня 2015 року № 850, якою затверджено Порядок та умови призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівників міліції.
Відповідно до частини першої статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, оскаржувана постанова № 850 Кабінету Міністрів України набрала чинності та була опублікована в бюлетені «Урядовий кур'єр» 31 жовтня 2015 року № 203.
Таким чином, після офіційного оприлюднення нормативно-правового акта будь-яка особа, вважаючи, що таким актом чи окремими його положеннями порушено її права мала можливість оскаржити їх у встановленому законодавством порядку.
Дослідивши обставини, на які посилається позивач, на обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду, колегія суддів зазначає таке.
Предметом судового розгляду в даному випадку є саме нормативно-правовий акт, дія якого безпосередньо пов'язана з моментом його офіційного оприлюднення у спосіб визначений законом. Як було зазначено вище, оскаржувана постанова відповідача № 850 була опублікована в бюлетені «Урядовий кур'єр» 31 жовтня 2015 року № 203 та з цієї дати набрала чинності.
Тому, колегія суддів вважає необґрунтованими посилання позивача на те, що початок перебігу процесуального строку слід рахувати від моменту отримання нею відповіді Міністерства внутрішніх справ України від 21 січня 2016 року.
У зв'язку із чим колегія суддів, погоджується із висновками судів попередніх інстанції, що позивачем не наведено жодної поважної причини пропуску строку звернення до суду, які є об'єктивно непереборними та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та не підтверджені належними доказами.
У відповідності до статті 102 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.
Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Аналогічні правові висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 809/1087/17 та від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18.
Суд звертає увагу на те, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Пропуск відповідного строку на звернення до суду через байдужість до своїх прав або небажання скористатися цим правом не є поважною причиною пропуску строку та, відповідно, підставою для поновлення звернення до суду з адміністративним позовом.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що позивачем не наведено поважних підстав, які б унеможливили звернення його до суду в межах встановленого КАС України строку. Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про існування будь-яких перешкод у реалізації ним своїх прав на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів.
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 155 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення), суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що позивачем було пропущено строк звернення до суду з адміністративним позовом, передбачений статтею 99 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення), та не наведено жодних поважних причин, які перешкодили їй звернутися вчасно, тобто впродовж шести місяців з дня, коли особа дізналася про порушення свого права, у зв'язку з чим суд дійшов висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 9 частини першої статті 155 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення).
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано залишив без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання постанови протиправною в частині.
При цьому, суд також враховує, що одноразова допомога була виплачена доньці загиблого воїна АТО в кінці 2014 року згідно із діючим тоді Порядком та умовами виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) або смерті працівника міліції, податкової міліції, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 707, тоді як на момент отримання зазначеної одноразової допомоги постанова Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 «Про затвердження порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції», положення якої оскаржується, ще не була чинна.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
З приводу оскарження позивачем постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року суд зазначає наступне.
За положеннями статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення), в касаційному порядку можуть бути оскаржені судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом
Аналогічні за змістом норми закріплені в статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення).
Частиною п'ятою статті 214 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) встановлено, що суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі також у випадку, якщо справа не переглядалася в апеляційному порядку.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 333 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.
Зі сказаного можна підсумувати, що відповідач оскаржив рішення суду першої інстанції, яке не було предметом перегляду суду апеляційної інстанції. Фактична відсутність апеляційного розгляду справи робить неможливим касаційний перегляд суду рішення першої інстанції на підставі закону.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, не допустивши порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа