31 липня 2019 рокуЛьвів№ 857/5885/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючої судді Хобор Р.Б.,
суддів Носа С.П., Попка Я.С.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, ухвалене суддею Дорошенком Н.О. у м. Рівне за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін у справі № 460/547/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України, Командування Сухопутних військ Збройних Сил України про визнання дій протиправним та зобов'язання до вчинення дій,
Позивач звернувся з позовом до суду у якому просив суд визнати протиправними дії Міністерства оборони України, Командування Сухопутних військ Збройних Сил України щодо не надання позивачу належної відповіді (повної інформації) на заяву від 10.01.2019 року та інформаційний запит від 06.02.2019 року; зобов'язати Міністерство оборони України, Командування Сухопутних військ Збройних Сил України надати належну відповідь на поставлені позивачем питання у заяві та інформаційному запиті з приводу роз'яснень регламенту правовідносин у військовій сфері.
Позовні вимоги мотивовано тим, що 10.01.2019 року звернувся до Міністра оборони України з проханням в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про звернення громадян» надати роз'яснення, інформацію, яка регламентує правовідносини у військовій сфері. Подання відповідної заяви, на думку позивача зумовлено тим, що формулювання законів та нормативно-правових актів не завжди чіткі, тому їх тлумачення залежить від деталізації інформації, в зв'язку з чим необхідно було позбутися таких інтерпретаційних сумнівів. Оскільки, відповідачем відмовлено у наданні запитуваної інформації, вважає, що відповідачем порушено його право на доступ до інформації, якою володіють відповідачі, у зв'язку з чим просить захисти його право шляхом зобов'язання відповідачів надати повну відповідь на його заяву.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив позивач, ОСОБА_1 , який просить рішення суду першої інстанції скасувати та постановити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, позивач зазначає, що відповідачі не надали повної відповіді щодо питань викладених в зверненнях, а суд першої інстанції цього не перевірив. Позивача вважає, що подане ним звернення відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян» та підпадає під його правове регулювання.
Позиція відповідачів зводиться до того, що запитувана позивачем інформація не є публічною інформацією в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації». Також відповідачі зазначили, що зі змісту запитів слідує, що позивач просить надати правові роз'яснення щодо питань, які стосуються порядку проходження військової служби та накладення дисциплінарних стягнень, що не входить в коло їх повноважень.
Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін, судом апеляційної інстанції розглянуто справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи те, що 10.01.2019 року ОСОБА_1 звернувся до Міністра оборони України із заявою, в якій просив відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про звернення громадян» надати інформацію щодо низки питань, які стосуються порядку проходження військової служби та накладення дисциплінарних стягнень, а саме:
- Чи можливе накладення дисциплінарного стягнення «догана усно» командиром підрозділу лише на основі суб'єктивної думки, при відсутності доказів вини підлеглого, без з'ясування будь-яких обставин, які б передували вчиненню (ніби то) правопорушення, без визначення ступеня вини та інших обставин, які мають значення для справедливого обрання виду дисциплінарного стягнення;
- Чи може накладатись дисциплінарне стягнення «догана усно» командиром підрозділу на підлеглого за (ніби то) невиконання розпорядження командувача військ оперативного командування, якщо командувач військ оперативного командування знаходився на місці та особисто надав дозвіл не вибувати підлеглому на заняття на полігон із подальшою заміною його, щодо не вибуття в зону АТО;
- Чи зобов'язаний командир підрозділу (тимчасово виконуючий обов'язки начальника управління) подати рапорт по команді командувачу військ оперативного командування для проведення службового розслідування в разі виявлення на його думку порушення військової дисципліни;
- Командувач військ оперативного командування має найвищу посаду в оперативному командуванні та одноосібно приймає рішення у відповідності до п. 28 Статуту внутрішньої служби ЗС України. Чи потребує командувач військ сторонньої допомоги у накладенні дисциплінарних стягнень командирами підрозділів без його відому, за (ніби то) не виконання розпорядження командувача військ оперативного командування;
- За яких підстав чи обставин у командира підрозділу можуть бути відсутні підстави для подання клопотання по команді для проведення службового розслідування, якщо розпорядження командувача військ підлеглим виконано згідно з особистим розпорядженням командувача військ у відповідності до вимог п. 38 Статуту внутрішньої служби;
- Чи можливе командиром підрозділу всупереч п. 5 Дисциплінарного статуту ЗС України, без доведення належними та допустимими доказами допущення порушення в діях підлеглого дисциплінарного проступку, притягувати до дисциплінарної відповідальності підлеглого;
- Дисциплінарне стягнення застосовується за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, за порушення військової дисципліни, та за порушення громадського порядку передбаченого Статутами ЗС України. Чи передбачено інші випадки застосування дисциплінарних стягнень, якщо так, то які саме, та якими нормативно - правовими актами це передбачено;
- Згідно з вимогами п. 68 Дисциплінарного статуту ЗС України серед видів дисциплінарних стягнень, які накладаються на офіцерів передбачено: зауваження; догана; сувора догана; попередження про службову відповідність; пониження в посаді; пониження військового звання на один ступінь; звільнення з військової служби за службовою невідповідністю; позбавлення військового звання. Яким нормативно - правовим актом передбачено дисциплінарне стягнення догана усно;
- Чи всі види дисциплінарних стягнень, що застосовуються до військовослужбовців, мають письмове вираження у вигляді наказу з дотриманням відповідного порядку накладення, передбаченого п. 83-95 Дисциплінарного статуту, та які види дисциплінарних стягнень не мають письмового вираження за наявності;
- Якщо відомі обставини командиру підрозділу, щодо ситуації в родині підлеглого, як лікування дружини, та наявність трьох малолітніх дітей, перебування на особистому прийомі у командувача військ, який прийняв позитивне рішення відносно нього, чи за таких обставин могли бути відсутні підстави у командира підрозділу для клопотання по команді про проведення службового розслідування з метою уточнення причин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення підлеглим та ступеня вини у відповідності до пп. 2 п. 1.2, п. 1.4 наказу Міністра оборони України № 82 від 15.03.2004 року та ст. 84 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України;
- Якщо підлеглий не перебував у списках на відрядження в зону проведення АТО, такий наказ командувача військ відсутній, чи можливо було командиром підрозділу самостійно визначати йому загрозу життю на висловлених ним припущеннях про наслідки, чи у який спосіб це відбувається;
- Чи можливо командиром підрозділу приховувати рапорт про надання відпустки за сімейними обставинами підлеглому, відмовляти у його підписані, який мав на це право у відповідності до ст. 10-1 Закону України № 2011-ХІІ від 20.12.1991 року, та не надавати його для реєстрації. Чи можливо командиром підрозділу самостійно прийнято рішення замість командувача військ оперативного командування, всупереч п. 28 Статуту внутрішньої служби;
- Командиром підрозділу було визначено самостійно, що на розгляд заяви (рапорту) для надання відпустки підлеглому у нього згідно з Статутом визначений термін до місяця на прийняття рішення, а ті, що не потребують додаткового вивчення та перевірки - не пізніше п'ятнадцяти діб з часу їх надходження, що на моє переконання не відповідає дійсності, в зв'язку з чим прошу роз'яснити дане тлумачення;
- Чи є правомірним ненадання доповіді, ненадання клопотань, пропозицій командиром підрозділу на свій погляд командиру (командувачу військ), щодо можливого покарання підлеглого у відповідності до ст. 28 Статуту внутрішньої служби та п. 5 Дисциплінарного статуту ЗС України, та чи є правомірним не з'ясування у чому ж полягало невиконання розпорядження командувача військ, оскільки до командувача військ, командир підрозділу не прибував, та бесід щодо встановлення будь яких причин не здійснював, ніяких пояснень в підлеглого не відбирав;
- Накладення стягнення «догана усно» відбулося тимчасово виконуючим обов'язки начальника управління, тобто начальником управління, у відповідності до п. 9 Дисциплінарного статуту ЗС України, однак стягнення було знято начальником відділу того ж управління. Чи є правомірним дане зняття дисциплінарного стягнення, оскільки п. 32 даного статуту визначено, що право знімати дисциплінарні стягнення належить тому командирові, який їх накладав, та його прямим начальникам.
18.01.2019 року Міністерством оборони України запит позивача від 10.01.2019 року скерований до Генерального штабу Збройних Сил України відповідно до Закону України «Про звернення громадян» для його опрацювання.
Листом заступника командувача Сухопутних військ Збройних Сил України з морально-психологічного забезпечення-начальника управління від 08.02.2019 року № 116/8/1658 повідомлено ОСОБА_1 , що надання правової інформації, консультацій і роз'яснень з правових питань не входить до повноважень Міністерства оборони України.
06.02.2019 року ОСОБА_1 звернувся з запитом до Міністра оборони України на отримання публічної інформації наведеної у запиті від 10.01.2019 року.
11.02.2019 року цей запит позивача був скерований Міністерством оборони України до Генерального штабу Збройних Сил України для його опрацювання.
Листом управління персоналу Генерального штабу Збройних Сил України від 01.03.2019 року № 321/1361 за дорученням начальника Генерального штабу - Головнокомадувача Збройних Сил України повідомлено позивача, які положення статей Дисциплінарного Статуту Збройних Сил України та Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України регулюють правовідносини, що визначені у порушених позивачем питаннях.
Приймаючи рішення у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що надання роз'яснень та консультацій з правових питань не регулюється Законами України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян» і не належить до повноважень Міністерства оборони України.
Апеляційний суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступні обставини.
Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Статтею 1 Закону № 2939-VI визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону № 2939-VI передбачено, що доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до частини 1, 5 статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит на інформацію має містити:
1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є;
2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона є заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання ним своїх обов'язків.
Однак, проаналізувавши надіслані позивачем на адресу відповідачів запити, суд апеляційної інстанції зазначає, що такі стосуються надання роз'яснень стосовно окремих питань проходження військової служби та накладення дисциплінарних стягнень, які врегульовані Дисциплінарним статутом Збройних Сил України та Статутом внутрішньої служби Збройних Сил України. Тому виходячи з суті запитів, інформація, яку бажає отримати позивач не є публічною та не підпадає під правове регулювання Закону №2939-VI.
В той же час, Законом України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР) врегульовано питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Частиною першою статті 1 Закону № 393/96-ВР встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно зі статтею 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
В частині 9 статті 5 Закону № 393/96-ВР зазначено, що звернення про надання безоплатної правової допомоги розглядаються в порядку, встановленому законом, що регулює надання безоплатної правової допомоги.
Як уже зазначалось вище, питання порушені позивачем у заяві від 10.01.2019 року стосуються надання роз'яснень стосовно окремих питань проходження військової служби та накладення дисциплінарних стягнень, які врегульовані Дисциплінарним статутом Збройних Сил України та Статутом внутрішньої служби Збройних Сил України, тобто роз'яснень з правових питань.
Статтею 7 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» передбачено, що безоплатна первинна правова допомога - вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Безоплатна первинна правова допомога включає такі види правових послуг:
1) надання правової інформації;
2) надання консультацій і роз'яснень з правових питань;
3) складення заяв, скарг та інших документів правового характеру (крім документів процесуального характеру);
4) надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації.
Таким чином, виходячи з аналізу положень Законів України «Про безоплатну правову допомогу» і «Про звернення громадян» та суті поданих позивачем заяви та запиту, висловлені в них питання не є предметом регулювання Закону України «Про звернення громадян», а підпадає під дію Закону України «Про безоплатну правову допомогу».
За правилами частини 1 статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Суд першої інстанції встановив, що відповідь на заяву позивача від 10.01.2019 року надана відповідачем листом від 08.02.2019 року, а відповідь на запит позивача від 06.02.2019 року надана відповідачем листом від 01.03.2019 року.
Відтак, відповідачем дотримано вимоги щодо строків надання відповіді на звернення, встановлених частиною 1 статті 20 Закону № 393/96-ВР.
Безпідставним є посилання позивача на обов'язок відповідача, Міністерства оборони України, щодо розгляду звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Міністерства оборони України, Збройних Сил України, підприємств, установ і організацій, а також стосовно актів, які ними видаються, оскільки це стосується нормативно-правових актів лише Міністерства оборони України.
Натомість, Дисциплінарний статут Збройних Сил України затверджений Законом України від 24 березня 1999 року № 551-XIV, а Статут внутрішньої служби Збройних Сил України затверджений Законом України від 24 березня 1999 року № 548-XIV.
Водночас, надання правової інформації, консультацій з правових питань, роз'яснення законів України, прийнятих Верховною Радою України не входить до повноважень Міністерства оборони України.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
Судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року в справі № 460/547/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуюча суддя Р. Б. Хобор
судді С. П. Нос
Я. С. Попко
Повний текст постанови складено 31.07.2019 року