29 липня 2019 рокуЛьвів№ 857/6681/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Пліша М.А.,
суддів Шинкар Т.І., Судової-Хомюк Н.М.,
за участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року (головуючий суддя Комшелюк Т.О., м. Рівне, повний текст складено 10.05.2019) по справі за адміністративним позовом Дубенської міської ради Рівненської області до Тараканівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинення певних дій, -
Дубенська міська рада Рівненської області звернулася в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Тараканівської сільської ради в якому просила визнати бездіяльність Тараканівської сільської ради щодо ненадання міжбюджетного трансферту у вигляді іншої субвенції для бюджету м. Дубно на покриття витрат за надані послуги членам Тараканівської об'єднаної територіальної громади, медичними, освітніми та закладами культури, які перебувають в комунальній власності територіальної громади м. Дубно протиправною; зобов'язати Тараканівську сільську раду передбачити в сільському бюджеті (бюджеті об'єднаної територіальної громади) міжбюджетний трансферт у вигляді іншої субвенції для бюджету м. Дубно на покриття витрат за надані послуги членам Тараканівської об'єднаної територіальної громади, медичними, освітніми та закладами культури, які перебувають в комунальній власності територіальної громади м. Дубно у розмірі наданих в 2018 році послуг
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції Дубенська міська рада Рівненської області оскаржила його в апеляційному порядку, вважає, що воно прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить його скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
В апеляційній скарзі зазначає, що в оскаржуваному рішенні суд першої інстанції зазначає, що за місцевими радами закріплене право як на затвердження відповідного місцевого бюджету так і на передачу коштів на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді, у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету, а не обов'язок, однак таке твердження є помилковим.
Стаття 63 Бюджетного кодексу України передбачає, що місцевий бюджет відповідно до цього Кодексу містить надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. До таких повноважень, у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належать, зокрема повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я та культури.
Згідно ч. 3 ст. 66 Закону України «Про освіту» сільські, селищні ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти. Закон України «Про дошкільну освіту» в свою чергу передбачає, що органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері дошкільної освіти на відповідній території, у тому числі розвиток мережі закладів дошкільної освіти всіх форм власності відповідно до потреб населення (ст. 19). Водночас, відповідач по справі не створив належну мережу закладів дошкільної освіти, переклавши обов'язок в забезпеченні реалізації права на освіту жителями Тараканівської об'єднаної територіальної громади на Дубенську міську раду.
Аналогічна ситуація й щодо забезпечення жителів об'єднаної територіальної громади послугами закладів культури. Стаття 16 Закону України «Про культуру» передбачає, що органи місцевого самоврядування забезпечують функціонування і розвиток мережі музеїв, архівів, бібліотек, мистецьких шкіл, студій, клубів, кінотеатрів, кіно-, відеопрокатних підприємств, об'єднань, заповідників. Однак, за відсутності в межах території Тараканівської об'єднаної територіальної громади школи мистецтв, її жителі відвідують школу мистецтв у м. Дубно.
Видатки на дошкільну та позашкільну освіту, а також на забезпечення культурних потреб громадян, здійснюються з власних надходжень місцевого бюджету. За таких умов, якщо відповідач не виконує свого обов'язку щодо забезпечення жителів об'єднаної територіальної громади послугами закладів освіти та культури, та не передбачає у своєму бюджеті таких видатків, він зобов'язаний передбачити такі видатки для компенсації надання цих послуг іншими суб'єктами, в даному випадку Дубенській міській раді.
Заклади охорони здоров'я фінансуються за рахунок медичної субвенції під час розрахунку якої враховується кількість населення відповідної адміністративно - територіальної одиниці. Згідно п. 5 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11 місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.
Так, відповідачем по справі укладено договір № 1 від 03.01.2019 про медичне обслуговування населення Тараканівської об'єднаної територіальної громади в комунальному некомерційному закладі «Дубенська центральна районна лікарня», що свідчить про визнання свого обов'язку компенсувати вартість надання медичних послуг іншими медичними закладами. Водночас, частину медичних послуг, які жителі ОТГ не отримують в КНП «Тараканівська амбулаторія загальної практики - сімейної медицини» та КНП «Дубенська центральна районна лікарня» їм надаються в медичних комунальних закладах м. Дубно (комунальне некомерційне підприємство «Центр первинної медико-санітарної допомоги», комунальний заклад «Пологовий будинок», Дубенська міська стоматологічна поліклініка). Відтак, відповідач зобов'язаний був укласти аналогічний договір з Дубенською міською радою, що ним зроблено не було.
Отже, вищезазначене спростовує доводи суду першої інстанції про відсутність у відповідача обов'язку здійснювати відшкодування витрат позивачу за надані послуги членам Тараканівської об'єднаної територіальної громади, медичними, освітніми закладами та закладами культури, які перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Дубно.
Крім того, межі дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування не є абсолютними. При вирішення питання про правомірність тих чи інших дій суб'єкта владних повноважень, суд має брати до уваги те. чи вчиненні вони з дотриманням основних прав та свобод людини, з врахуванням публічних інтересів, з дотриманням відповідним органом принципів передбачених ч. 2 ст. 2 КАС України, однак судом цього зроблено не було.
Щодо твердження про те, що звернення до суду про порушення вимог міжбюджетних трансфертів входить до компетенції голови відповідної державної адміністрації, а не до компетенції Дубенської міської ради, то апелянт зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 122 Бюджетного кодексу України у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об'єднаних територіальних громад звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Отже, оскаржити дії органу місцевого самоврядування в частині складання бюджету з порушенням міжбюджетних трасфертів є правом, а не обов'язком голови обласної державної адміністрації.
Водночас, ст. 5 КАС України не позбавляє можливості міську раду самій звернутися з відповідним позовом для захисту своїх прав, які були порушенні суб'єктом владних повноважень - Тараканівською сільською радою.
Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
У відповідності до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено, що 18.05.2018 Дубенська міська рада направила лист голові Тараканівської ОТГ, депутатському корпусу Тараканівської ОТГ за змістом якого просила вирішити питання надання місту іншої субвенції та медичної субвенції на надання вторинної медичної допомоги, оскільки закладами міста надаються послуги не лише жителям міста, а й суміжних адміністративно-територіальних одиниць. У зазначеному листі Дубенська міська рада зазначає, що освітянськими закладами та закладами культури міста надаються послуги сільським дітям. Так, дошкільні заклади відвідує 38 дітей, позашкільні заклади освіти: станція юних техніків - одна дитина, будинок дітей та молоді -13 дітей, школу мистецтв - 9 дітей. Витрати бюджету міста на надання послуг в закладах освіти і культури міста жителями Тараканівської ОТГ складають на 2018 рік: по дитячих дошкільних закладах -759, 2 тис.грн; позашкільних закладах - 64,2 тис.грн. школі мистецтв - 116,7 тис.грн. Загальна сума витрат бюджету міста на надання послуг жителям Тараканівської ОТГ у закладах освіти і культури міста на поточний рік складає 940,1 тис.грн.
Дубенською міською радою на адресу Тараканівської ОТГ направлялись аналогічні листи із визначенням відповідних сум за надані медичні та освітні послуги 16.07.2018, 02.10.2018, 17.12.2018. Крім того, позивачем також направлялись відповідачу Договори про передачу і прийняття міжбюджетного трансферту для виконання делегованих повноважень по медичному обслуговуванню населення Тараканівської об'єднаної територіальної громади та про надання іншої субвенції у 2018 році з бюджету Тараканівської сільської ради до бюджету Дубенської міської ради. Вказані Договори відповідачем не були підписані.
26.07.2018 відповідачем надана позивачу відповідь про те, що лист від 18.05.2018 попередньо обговорений депутатським складом на сесії сільської ради та рекомендовано повторно розглянути на черговій сесії для прийняття рішення. Крім того, повідомляється, що відповідно до рішення сільської ради № 67 від 22.12.2017, для надання вторинної медичної допомоги жителям громади делеговано медичну субвенцію в сумі 2 084 600 гривень Дубенському районному бюджету. Також проінформовано, що лист від 16.07.2018 винесений на розгляд чергового засідання сесії сільської ради.
Рішенням Тараканівської сільської ради № 382 від 26.07.2018 «Про внесення змін до бюджету сільської ради на 2018 рік», вирішено надати іншу субвенцію в сумі 116000грн, зокрема, бюджету м. Дубно на виплату заробітної плати працівникам ДНЗ № 7 м. Дубно в сумі 100000грн.
Розглядаючи спір суд першої інстанції вірно врахував, що відповідно до ст. 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.
Статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Згідно ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з п. 23 ч. 1 ст. 26 цього Закону, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
Статтею 2 Бюджетного Кодексу України встановлено, що міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п.32); субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п.48).
За змістом ч. 1, 3 ст. 93 БК України, місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету.
Передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору.
Відповідно до ст. 101 БК України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:
1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;
4) субвенції на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;
5) дотації та інші субвенції.
Умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників у таких типах навчальних закладів:
1) загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів;
2) шкільні відділення навчально-виховних комплексів «дошкільний навчальний заклад - загальноосвітній навчальний заклад», «загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад»;
3) спеціалізовані школи (школи-інтернати), включаючи школи-інтернати з поглибленим вивченням окремих предметів і курсів для поглибленої підготовки дітей в галузі науки і мистецтв, фізичної культури і спорту, інших галузях, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою; ліцеї (ліцеї-інтернати); гімназії (гімназії-інтернати); колегіуми (колегіуми-інтернати);
4) вечірні (змінні) школи;
5) загальноосвітні навчальні заклади для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні санаторні школи-інтернати; спеціальні загальноосвітні школи-інтернати; загальноосвітні навчальні заклади для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки;
6) спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та/або розумового розвитку, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;
7) професійно-технічні навчальні заклади державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти;
8) вищі навчальні заклади I-II рівнів акредитації державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.
У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад.
Освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:
1) кількість учнів загальноосвітніх навчальних закладів і учнів, які здобувають повну загальну середню освіту у професійно-технічних навчальних закладах державної та комунальної власності, вищих навчальних закладах I-II рівнів акредитації державної та комунальної власності, у міській та сільській місцевості, гірських населених пунктах;
2) розрахункова наповнюваність класів;
3) навчальні плани.
При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.
Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву освітньої субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.
Залишки коштів за освітньою субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів, зазначених у частині першій цієї статті (стаття 103-2 БК України).
Статтею 103-4 Бюджетного кодексу встановлено, що медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту «г») та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.
У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад.
Медична субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:
кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги;
особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах.
При цьому, у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.
Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву медичної субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.
Залишки коштів за медичною субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і можуть використовуватися у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази закладів охорони здоров'я.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що з врахуванням наведеного, за місцевими радами закріплене право як на затвердження відповідного місцевого бюджету так і на передачу коштів на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді, у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету, а не обов'язок, а тому вірно вважав, що таке право є дискреційними повноваженнями органів місцевого самоврядування.
Такод як вірно зазначено судом першої інстанції, що згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що суд позбавлений можливості перебирати на себе повноваження відповідача у питаннях, що стосуються затвердження місцевого бюджету чи внесення змін до нього.
Як правильно зазначено судом першої інстанції, що відповідно до ч. 2 ст. 122 БК України, у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об'єднаних територіальних громад звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Районні державні адміністрації до запровадження інституту представника Президента України, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районних у містах Києві та Севастополі рад, рад відповідних об'єднаних територіальних громад, наступного дня після підписання керівником відповідної місцевої ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям.
Також судом правильно зазначено, що у разі порушення відповідачем вимог щодо складання бюджету згідно із Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів, звернення до суду із позовом про порушення таких вимог, входить до компетенції голови відповідної обласної державної адміністрації, а не до компетенції Дубенської міської ради, оскільки спір стосується міжбюджетних трансфертів щодо передачі з бюджету Тараканівської сільської ради до Дубенського міського бюджету коштів на медичну та освітню субвенції для надання зазначених послуг жителям Тараканівської ОТГ, де контроль за дотриманням бюджетного законодавства в цій частині закріплено в ст. 122 Бюджетного кодексу України.
З огляду на вищевикладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог, а тому підставно відмовив в задоволенні позову.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права.
Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -
апеляційну скаргу Дубенської міської ради Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року по справі № 460/208/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя М.А. Пліш
Судді Т.І. Шинкар
Н.М. Судова-Хомюк
повний текст складено 31.07.2019