П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
30 липня 2019 р. Категорія: 109010000м.ОдесаСправа № 420/1622/19
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г. П.
час і місце ухвалення: 16:22, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Семенюка Г.В.
суддів: Потапчука В.О. , Шляхтицького О.І.
при секретаріВишневській А.В.
за участю сторін:
Пред-к «ТРАНС-СЕРВИС»Василін В.В. (довіреність)
П-к ДП «МТП» ЧорноморськБондарев Р.В. (паспорт, наказ)
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні П'ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника прокурора Одеської області на Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року по справі за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до державного підприємства «Морський торговельний порт «Чорноморськ», третя особа яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: товариство з обмеженою відповідальністю «Транс-сервіс»; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю «СПІЛЬНЕ ПІДПРИЄМСТВО РИСОІЛ ТЕРМІНАЛ» про зобов'язання привести державне майно у попередній стан шляхом знесення самочинно збудованого майна, -
встановиВ:
Позивач, звернувся до суду з позовом до державного підприємства «Морський торговельний порт «Чорноморськ», третя особа яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: товариство з обмеженою відповідальністю «Транс-сервіс»; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: товариство з обмеженою відповідальністю «СПІЛЬНЕ ПІДПРИЄМСТВО РИСОІЛ ТЕРМІНАЛ» про зобов'язання привести державне майно у попередній стан шляхом знесення самочинно збудованого майна.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року позовну заяву заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області залишено без розгляду.
Не погодившись з Ухвалою суду першої інстанції, заступник прокурора Одеської області подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати Ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції не врахував, що у даному випадку допуск прокурора до суду у зв'язку із ухиленням відповідного органу уповноваженого на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах від захисту інтересів держави є виправданим відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав:
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.04.2019 року позовну заяву Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до державного підприємства «Морський торговельний порт «Чорноморськ», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача товариство з обмеженою відповідальністю «Транс-сервіс», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ТОВ «СП РИСОІЛ ТЕРМІНАЛ» про зобов'язання привести державне майно у попередній стан шляхом знесення самочинно збудованого майна, - залишено без руху.
Надано позивачу 5-ти денний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання ухвали шляхом оформлення позовної заяви відповідно до вимог ст.ст. 160, 161 КАС України, а саме: надання до суду письмових пояснень та доказів на підтвердження наявності законодавчо передбачених підстав для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, зокрема доказів не здійснення або неналежним чином здійснення Відділом державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області відповідних повноважень; належним чином засвідчені копії письмових доказів на підтвердження обставин, на яких ґрунтуються позовні вимоги, із доказами направлення належно оформленого позову та доказів учасникам справи.
02.05.2019 р. (вх. №15632/19) від позивача надійшла заява від 26.04.2019р. про усунення недоліків позовної заяви, зазначених в ухвалі суду від 22.04.2019р.
Обґрунтовуючи правомірність звернення до суду у спірних правовідносинах, заступник прокурора області зазначив, що за наслідками проведення перевірки, відділом Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради складено акт щодо дотримання ДП «Морський торговельний порт «Чорноморськ» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 129 та видано припис № 01-07/27 від 06.08.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил шляхом зупинення експлуатації самочинно збудованих споруд (фундаментів) та оформлення проектно-дозвільної документації та документів про готовність об'єкта до експлуатації або знесення збудованих споруд.
Проте, до теперішнього часу вимоги припису не виконано. Так, з листа виконавчого комітету Чорноморської міської ради №01-017-284 від 07.02.2018р. вбачається, що з позовом до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацією витрат відділ ДАБК виконавчого комітету Чорноморської міської ради не звертався, у зв'язку з чим у прокуратури наявні підстави для звернення до суду з вказаними вимогами.
Приймаючи рішення про залишення без розгляду позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що Позивачем не було усунуто недоліки позовної заяви, викладені в ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 22.04.2019 року у строк, встановлений судом. Колегія суддів погоджується з вказаними висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно ч. 4 ст. 5 КАС України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 3 ст 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Наведені конституційні положення відсилають до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
Так, згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
В силу ч. 4 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
За змістом норм ч. 4 ст. 23 Закону №1697-VII, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
У постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Так, згідно ч. ч.1,3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Виконавчим органом Чорноморської міської ради Одеської області за наслідками розгляду листа прокуратури від 28.01.2019р. з питання перевірки виконання припису №01-07/24 від 06.08.2018р., надано відповідь (лист №1-017-284 від 07.02.2019р.), зі змісту якої вбачається, що з урахуванням оскарження припису до Одеського окружного адміністративного суду (справа №420/5658/18), працівники відділу ДАБК позбавлені можливості виконати перевірку вимог припису, та, відповідно, документів складених за результатами виконання вимог припису на разі не існує.
Тобто, причиною невиконання перевірки умов припису працівниками відділу ДАБК є оскарження припису до Одеського окружного адміністративного суду (справа №420/5658/18), а не неналежне здійснення органом державної влади своїх повноважень.
Доказів протилежного апелянтом надано не було, а ні під час усунення недоліків ухвали без руху, а ні під час надання апеляційної скарги.
Також, слід зазначити, що Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року апеляційні скарги Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, товариства з обмеженою відповідальністю «СПІЛЬНЕ ПІДПРИЄМСТВО РИСОІЛ ТЕРМІНАЛ» задоволено. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року скасовано. Ухвалене нове рішення, яким у задоволенні позову державного підприємства «Морський торговельний порт «Чорноморськ» до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - товариство з обмеженою відповідальністю «Транс-сервіс»; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - товариство з обмеженою відповідальністю «СПІЛЬНЕ ПІДПРИЄМСТВО РИСОІЛ ТЕРМІНАЛ» про визнання протиправними дій, наказу, визнання протиправними та скасування припису, постанови - відмовлено.
Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів вважає, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Одеської області, - залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року по справі № 420/1622/19, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст Постанови складено - 31 липня 2019 року.
Суддя-доповідач Семенюк Г.В.
Судді Потапчук В.О. Шляхтицький О.І.