Справа № 640/18282/18 Суддя (судді) першої інстанції: Маруліна Л.О.
23 липня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Ісаєнко Ю.А.,
суддів: Земляної Г.В., Мельничука В.П.,
за участю:
секретаря Левченка А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України про:
- визнання протиправними дії Міністерства юстиції України щодо внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомостей про ОСОБА_1 ;
- зобов'язання Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про ОСОБА_1 .
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2019 в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, апелянтом подано апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позов.
Доводи апелянта обґрунтовані тим, що дії відповідача щодо внесення відомостей про позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» є протиправними, оскільки позивач не є особою, на яку поширюються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
Представник апелянта в судовому засіданні наполягав на задоволенні вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив скасувати, а позов задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив залишити без змін.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, Наказом Міністерства доходів і зборів України від 20.03.2015 № 222-о ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», пункт 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю.
Супровідним листом Голови Комісії з реорганізації Міндоходів 1.0. Білоус від 20.03.2015 року №50/5/99-98-04-03-01-16 про надання інформації, адресованого Міністерству юстиції України (з повідомленням про вручення), у зв'язку із застосуванням до посадових осіб митниць Міндоходів заборони, передбаченої частиною третьою етап і 1 Закону України «Про очищення влади», направлено копії наказів про звільнення з займаних посад та відомості, передбачені пунктом 15 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 563, таких осіб, зокрема, ОСОБА_1 - заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів.
Відповіддю від 31.08.2018 № 35438/27577-33-18/13.3 на адвокатський запит Краглевича В.В. (адвоката позивача) від 27.08.2018 (вх.від 28.06.2018 року №27577-33- 18) повідомлено, що підставою внесення відомостей про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» є надходження до Мін'юсту інформації щодо застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» супровідним листом Міністерства доходів і зборів від 20.03.2015 №50/5/99-99-04-03-01-16 (вх. від 17.03.2015 №11769- 0-28-15).
Вважаючи, що Міністерством юстиції України вчинено протиправні дії щодо внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», останній звернувся до суду за захистом своїх прав.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що Міністерство юстиції України є Держателем Реєстру та вносить відомості стосовно осіб, до яких застосовано заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», в той час, як організація проведення перевірки покладається на керівника відповідного органу.
Відповідно до наказу Міністерства доходів і зборів України від 20.03.2015 року №222-о, позивача звільнено на підставі пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, а саме з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади». На момент вирішення справи по суті та прийняття рішення, вказаний наказ не скасовано, позивача на посаді не поновлено, з огляду на що, наказ про звільнення є чинним. З матеріалів справи встановлено, що відповідний наказ із відомостями про ОСОБА_1 відповідачу направлено у строки, встановлені законодавством України, що є підставою для внесення Міністерством юстиції України відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборон, зазначених у частині третій статті 1 Закону України «Про очищення влади» до Реєстру. Судом першої інстанції не встановлено порушення відповідачем прав позивача, оскільки обґрунтування протиправності дій, викладених у позові, не стосуються компетенції відповідача, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить із наступного.
04.06.2013 наказом Міністерства доходів і зборів України № 953-о від 04.06.2013 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Кримської митниці Міндоходів.
06.05.2014 наказом Міністерства доходів і зборів України № 1115-о від 30.04.2014 ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Кіровоградської митниці Міндоходів у порядку переведення з Кримської митниці Міндоходів.
Пунктом 4 частини 2 статті 3 Закону України «Про очищення влади» передбачено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади га органи місцевою самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
Відповідно до положень частини другої статті першої Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійсниться з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" встановлено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про очищення влади" заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що у зазначеному п. 6 визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу саме центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує митну політику. Жодні приписи щодо територіальних органів вказана норма не містить.
Отже, наведені законодавчі приписи є нечіткими та неузгодженими у застосуванні, оскільки допускають декілька варіантів юридично значимої поведінки суб'єктів правовідносин та множинне розуміння їх прав і обов'язків, що є порушенням принципу правової визначеності.
При цьому, у рішенні від 05.01.2000 по справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що Конвенція відсилає до якості законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні
Також у рішенні від 03.04.2008 по справі «Корецький та інші проти України» Європейський суд з прав людини визначив, що закон має бути сформульований з достатньою чіткістю. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права особи. Закон мас достатньо чітко визначати межі дискреції суб'єкта влади та порядок її реалізації.
Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
В Остаточному висновку щодо Закону України «Про очищення влади» від 19-20 червня 2015 року Венеціанської комісії зазначено, що питання люстрації безпосередньо порушується в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем. Резолюція наголошує, що люстраційні заходи «можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв» (пункт 12). Цими критеріями є: провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення; різні функції та цілі люстрації, а саме захист новоствореної демократії, і кримінальне право, тобто покарання осіб, які вважаються винними, повинні дотримуватися; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у період її застосування, так і в період, впродовж якого здійснюється перевірка. Більш детально критерії роз'яснені у доповіді, що додасться до резолюції 1096 (1996), яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи 1996 року). Ці Керівні принципи були прийняті для формування політики, спрямованої на ліквідацію спадщини комуністичного періоду, який закінчився в 1991 році.
Однак врахуванню підлягає те, що у Проміжному висновку щодо Закону України «Про очищення влади» від 12-13 грудня 2014 року Венеціанська комісія вказала, що Керівні принципи передбачають, що люстрація «може бути використана тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню життєздатної вільної демократії шляхом використання суб'єктом службового становища з метою порушення прав людини або блокування процесу демократизації» (пункт 29).
У пункті 65 остаточного висновку Венеціанська комісія вказала, що оскільки «метою люстрації є не покарання людей, які вважаються винними, а захист нової демократії» (преамбула до Керівних принципів), зміни в особистій позиції є тим фактором, який слід ураховувати щодо всіх категорій осіб.
Закон України «Про очищення влади» забороняє певним категоріям осіб обіймати певні державні посади. Венеціанська комісія наголошує на тому, що відповідно до концепції «демократії, здатної захистити себе», держава має право відстороняти від доступу до зайняття державних посад осіб, які можуть становити загрозу демократичній системі та/або показали себе негідними служити суспільству. Водночас Європейський суд з прав людини зазначив у справі «Жданока», що «щоразу, коли держава має намір покладатися на принцип «демократії, здатної захистити себе» для виправдання втручання у права особистості, вона повинна ретельно оцінювати масштаби та наслідки цього заходу, щоб переконатися у тому, що / ... / рівновагу буде досягнуто». Таким чином, правова норма, яка накладає обмеження на доступ до державних посад, має бути чіткою й обгрунтованою за характером та повинна дотримуватися принципу пропорційності.
Таким чином, суд приходить до висновку, що для застосування до особи заборони, передбаченої відповідно до Закону України "Про очищення влади слід встановити наявність ряду обов'язкових факторів, серед яких, у випадку Позивача, є: віднесення посади, яку особа займає, до переліку посад, до яких застосовується заборона; ідентифікація посади особи як такої, що належить до начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику; здійснення особою заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сюрона повинна довести ті обставини, на яких грунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Також суд зауважує, що ОСОБА_1 займав посаду керівника територіального органу Міндоходів - Кримської митниці Міндоходів, відтак відсутні підстави стверджувати, що позивач займав посаду начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, оскільки Кримська митниця Міндоходів не була центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.
Актом, що визначає порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" (також Реєстр), а також надання відомостей з нього, є Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", затверджене наказом Міністерства юстиції України 16 жовтня 2014 року N 1704/5.
Відповідно до п. 4 розділу І Положення, Держатель Реєстру - Міністерство юстиції України (далі - Держатель).
Відповідно до п. 9 розділу І Положення, Держатель вносить або вилучає в установленому порядку відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", Реєстратори надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України "Про очищення влади", забезпечують оприлюднення інформації на офіційному веб- сайті Міністерства юстиції України, виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
Відповідно до п. 1 розділу II Положення, внесенню до Реєстру підлягають відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Враховуючи викладене та дослідивши фактичні обставини справи, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для внесення відомостей про ОСОБА_1 до Реєстру, оскільки посада позивача законодавцем однозначно не була віднесена до категорії посад, до яких можуть бути застосовані заборони, передбачені Законом України "Про очищення влади".
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції стосовно відсутності підстав для задоволення позовних вимог та відсутності порушеного права позивача.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу слід задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2019 скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Керуючись ст.ст. 244, 250. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2019 скасувати, та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
Визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомостей про ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження м. Макіївка, Донецької області.
Зобов'язати Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження м. Макіївка, Донецької області.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
(Постанову у повному обсязі складено 29.07.2019)
Головуючий суддя Ю.А. Ісаєнко
Суддя Г.В. Земляна
Суддя В.П. Мельничук