Справа № 640/9167/19 Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
29 липня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Файдюка В.В.,Мєзєнцева Є.І.,
за участю секретаря Муханькової Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2019 року про забезпечення позову у справі за адміністративним позовом Всеукраїнського галузевого об'єднання "Федерація роботодавців нафтогазової галузі" до Кабінету Міністрів України, третя особа: акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині,
Всеукраїнське галузеве об'єднання "Федерація роботодавців нафтогазової галузі" звернулося до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" про визнання протиправним та скасування розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» в частині обрання члена наглядової ради Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» ОСОБА_1 як представника держави.
12 червня 2019 року позивачем подано до суду заяву про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії оскаржуваного розпорядження до набрання рішенням у цій справі законної сили; заборони ОСОБА_1 як члену наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - представнику держави, приймати участь в роботі наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», зокрема, приймати участь у засіданнях наглядової ради Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», голосувати з будь-яких питань, поставлених для розгляду наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та вчиняти будь-які інші дії на виконання повноважень члена наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»; заборони наглядовій раді АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» враховувати ОСОБА_1 як члена наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - представника держави під час визначення правоможності засідання наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», до набрання рішенням у цій справі законної сили.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2019 року заяву про забезпечення адміністративного позову задоволено частково. Зупинено дію розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» в частині обрання члена наглядової ради Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» ОСОБА_1 як представника держави. У задоволенні іншої частини заяви відмовлено.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2019 року. На думку апелянта, ухвалу суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про забезпечення позову. Зокрема, апелянт зазначає, що розпорядження Кабінету Міністрів України №325-р, яким було обрано членів наглядової ради АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» не є актом суб'єкта владних повноважень, прийнятого на виконання владних управлінських функцій, а є актом органу управління (загальних зборів) суб'єкта господарювання (АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України») до виключної компетенції якого належать вказані повноваження передбачені Статутом АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України». Суд застосовуючи заходи забезпечення позову вказані обставини не досліджував та виніс ухвалу без врахування норм передбачених статтею 19 КАС України.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали повно, всебічно та об'єктивно з'ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому ухвала є законною та обґрунтованою.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а ухвалу суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.
За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина 6 статті 154 КАС України).
Тобто, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Вирішуючи питання щодо правомірності вжиття судом першої інстанції заходів забезпечення позову, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до п. 3.1 Статуту Всеукраїнського галузевого об'єднання «Федерація роботодавців нафтогазової галузі» у редакції від 25.09.2018 року (далі - Статут ВГО «ФРНГ»), останнє має статус всеукраїнського об'єднання організацій роботодавців, створеного за галузевою ознакою, та здійснює свою діяльність на території України відповідно до законодавства України та цього Статуту.
Пунктом 4.1 Статуту ВГО «ФРНГ» визначено, що основною метою діяльності Всеукраїнського галузевого об'єднання «Федерація роботодавців нафтогазової галузі» є представництво інтересів роботодавців, організацій роботодавців нафтогазової галузі в економічних, соціально-трудових та інших відносинах, захист їх законних прав і інтересів, а також координація та консолідація їх для досягнення позитивних результатів їхньої діяльності та посилення їх впливу на процеси формування соціально-економічної політики, вдосконалення соціально-трудових відносин та розвитку соціального партнерства.
Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, одним із членів ВГО «ФРНГ» є Київська міська організація роботодавців нафтогазової галузі.
Відповідно до п. 4.1 Статуту Київської міської організації роботодавців нафтогазової галузі в редакції від 23.07.2018 року, основною метою діяльності названої організації є представництво інтересів роботодавців, організацій роботодавців нафтогазової галузі в економічних, соціально-трудових та інших відносинах, захист їх законних прав і інтересів, а також координація та консолідація їх для досягнення позитивних результатів їхньої діяльності та посилення їх впливу на процеси формування соціально-економічної політики, вдосконалення соціально-трудових відносин та розвиту соціального партнерства.
Судом першої інстанції встановлено, що АТ «НАК «Нафтогаз» є членом ВГО «ФРНГ».
Згідно ч. 1 ст. 18 Закону України «Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності» організації роботодавців, їх об'єднання мають право в порядку, передбаченому законодавством та їх статутами, представляти і захищати свої права та законні інтереси, права та інтереси своїх членів у відносинах з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, професійними спілками, їх об'єднаннями та утвореними ними органами, іншими громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами, організаціями.
Враховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність у позивача правових підстав для звернення до суду із даним позовом.
Так, згідно п.1 розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» членом наглядової ради АТ «НАК «Нафтогаз» обрано ОСОБА_1 як представника держави.
Судом першої інстанції встановлено, що окрім займаної посади у АТ «НАК «Нафтогаз» ОСОБА_1 включений також до складу наглядових рад ПАТ «Магістральні газопроводи України», АТ «Українська залізниця», а також одночасно є керівником Служби Віце-прем'єр-міністра України.
Як вірно зазначив суд першої інстанції, наразі існує можливість порушення прав та інтересів АТ «НАК «Нафтогаз України» через можливість існування потенційного конфлікту інтересів при здійсненні виконання призначеною особою Закону України «Про державну службу» та вирішення питань господарської діяльності вказаних акціонерних товариств.
При цьому колегія суддів зазначає, що ймовірна протиправність оскаржуваного розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» підлягає дослідженню лише піж час вирішення справи по суті.
Рішенням Конституційного Суду України у справі № 3-рп/2003р від 30.01.2003 року визначено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Так, у справі "Мікалефф проти Мальти" Суд визнав можливість застосування статті 6 до попередніх заходів та зазначив, що має бути розглянутий характер попереднього заходу, його предмет, завдання та вплив на конкретне право.
Проміжне рішення може бути еквівалентне попереднім або забезпечувальним заходам і процедурам. Такий принцип застосовується і у визначені застосування статті 6 (справа "Меркіка та інші проти Мальти").
Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 року у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
У рішенні від 31.07.2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття ефективний засіб передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі Салах Шейх проти Нідерландів, ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17.07.2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст. 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
В даному випадку, колегія суддів вважає, що вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» є забезпечувальним заходом, необхідним для збереження існуючого становища до вирішення справи по суті позовних вимог.
Колегія суддів звертає увагу на те, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача та ускладнить їх відновлення, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
При вирішенні питання щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, колегія суддів оцінила, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти та дійшов висновку, що вжиття вказаних заходів забезпечення адміністративного позову буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Водночас, невжиття таких заходів, очевидно, може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів позивача, на захист яких подано адміністративний позов, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Вказані заходи забезпечення адміністративного позову відповідають предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для вжиття заходів забезпечення позову у даній справі.
Посилання ж апелянта на те, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України №325-р не є актом суб'єкта владних повноважень, прийнятого на виконання владних управлінських функцій, а є актом органу управління (загальних зборів) суб'єкта господарювання (АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»), а тому даний спір взагалі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки в даному випадку вирішується питання забезпечення позову, а не розгляд справи по суті під час якого судом першої інстанції і буде вирішено питання щодо підсудності вказаного спору адміністративному суду.
Також колегією суддів не приймається до уваги твердження апелянта про те, що 26 червня 2019 року оскаржуване розпорядження було скасовано, оскільки станом на час постановлення оскаржуваної ухвали розпорядження КМУ від 22 травня 2019 року № 325-р «Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» було чинним та підлягало виконанню.
Водночас колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що вказані обставини можуть слугувати підставою для подання заяви до суду першої інстанції щодо скасування заходів забезпечення позову.
Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми процесуального права.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлено 29.07.2019 року.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: В.В. Файдюк
Є.І.Мєзєнцев