1/167
ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
15 липня 2019 року № 640/1857/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Клочкової Н.В., при секретарі судового засідання Ващенко В.А. за участі представників позивача та відповідача, розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ"
до Міністерства юстиції України
про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії
за участю представника позивача, представника відповідача
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» (надалі - позивач), адреса: 02217, м. Київ, вул. Закревськоого, буд. 19, кв. 81 до Міністерства юстиції України (надалі - відповідач), адреса: 01001, м. Київ, вул. Городецького, буд. 13, в якій позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо не вчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, після отримання пропозиції Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ», оформленого листом від 28.09.2018року вих. №661;
- зобов'язати Міністерство юстиції України після набуття рішення суду законної сили негайно направити до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України письмову вимогу, якою проінформувати про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно - правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
В обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за №1330/20068 (надалі - Порядок №244).
Листом від 28 вересня 2018 року №661 позивач звернувся до відповідача з пропозицією переглянути відповідно до Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5 (надалі - Порядок №32/5) підпункти 1.5 та 1.6 Порядку №244 на наявність у суб'єкта нормотворення (Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України) компетенції видавати (затверджувати ) такі правові норми.
Позивач, як зазначено у позовній заяві, обґрунтував свою пропозицію тим, що підпункт 1.5 Порядку №24 вводить вид документації у сфері містобудування, який не передбачений Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», будівельними нормами і правилами щодо планування, забудови та іншого використання територій; підпункт 1.6. Порядку №244 не відповідає Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та постанові Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №554.
За доводами позивача, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України не наділено повноваженнями своїми наказами вводити види документації в сфері містобудування, не передбачені Законами України, і не має повноважень на власний розсуд визначати проектні і будівельні роботи в сфері містобудування, що підлягають ліцензуванню і сертифікації, то, відповідно, підпункти 1.5 та 1.6 Порядку №244 видані Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з перевищенням владних повноважень.
Пропозицією від 28 вересня 2018 року позивач просив відповідача, на виконання вимог Порядку №32/5, і зв'язку із невідповідністю нормативного акта вимогам законодавства, письмово проінформувати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, у разі виявлення, що підпункти 1.5 та 1.6 Порядку №244 видані суб'єктом нормотворення з перевищенням компетенції, про такі обставини та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати таким, що втратив чинність; в разі невиконання Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України вимог органу державної реєстрації, скасувати рішення Міністерства юстиції України від 22 листопада 2011 року №1330/20068 про державну реєстрацію наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244.
У відповіді від 30 жовтня 2018 року №43874.31168-33-18/10.1.3 відповідач, посилаючись на пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28 грудня 1992 року №731, запропонував позивачу звернутися самостійно з порушеного питання до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Позивач з цією відповіддю відповідача не погодився та повторно звернувся до останнього фактично зі скаргою на таку відповідь листом від 08 грудня 2018 року за вих. №666, де зазначив, що Міністерство юстиції України за результатами розгляду пропозиції позивача від 28 вересня 2018 року зобов'язано було або повідомити заявника про відсутність обставин, зазначених у підпунктах 4.1, 4.4., 4.5 пункту 4 Порядку №32/5, вказавши, що нормативний акт не суперечить законодавству, або повідомити про вчинення дій в порядку, встановленому абзацом 1 пункту 7 цього Порядку, а також у вказаному листі позивач просив відповідача розглянути пропозицію, оформлену листом від 28 вересня 2018 року відповідно до положень Порядку №32/5.
У відповіді від 08 січня 2019 року відповідач повідомив позивача про те, що Міністерство юстиції України звернулось до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України щодо перегляду та у разі необхідності внесення змін до Порядку №244 та про те, що у разі надходження на державну реєстрацію відповідного нормативно-правового акта із зазначеного питання, його правова експертиза та державна реєстрація будуть здійснені в установленому законодавством порядку.
За доводами позивача, відповідач відмовився провести аналіз пропозиції шляхом перегляду нормативно-правового акта щодо якого надійшла пропозиція, на відповідність чинному законодавству станом на дату перегляду та прийняти рішення, передбачене Порядком №32/5, що, як вважає позивач, є порушенням вимог абзацу 1 пункту 7 цього Порядку та прав позивача, передбачених абзацом 2 пункту 6 Порядку №32/5.
Крім того, позивач вважає, що підпункти 1.5 та 1.6 Порядку №244, а також інші положення, які нерозривно пов'язані з приписами зазначених підпунктів, мають бути приведені у відповідність до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №554, інакше, як вважає позивач, цим Порядком і надалі буде порушуватись елемент верховенства права, а саме, принцип правової визначеності.
Заперечуючи проти задоволення позовних вимог представник відповідача у відзиві на позовну заяву послався на те, що відповідачем було розглянуто звернення позивача від 28 вересня 2018 року №661 та від 08 грудня 2018 року №666, що стосувались Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року, на які позивачу було надано відповідь листами від 30 жовтня 2018 року та від 08 січня 2019 року.
Крім того, відповідач листом від 08 січня 2019 року повідомив позивача про те, що Міністерство юстиції України звернулось до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з проханням переглянути вищезазначений нормативно-правовий акт та у разі необхідності внести відповідні зміни, тобто, за твердженнями представника відповідача, відповідач розглянув звернення позивача в межах компетенції, надав на них відповідь та відповідно до Порядку №32/5 звернувся до органу нормотворення - Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що свідчить про те, що відповідачем вчинено усі дії, передбачені законодавством.
Також, у відзиві на позовну заяву зазначено, що Порядок №244 прийнято у відповідності до вимог діючого законодавства України, вказаний порядок погоджено з Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва, Асоціацією міст України та зареєстровано в Міністерстві юстиції України в установленому порядку.
Більш того, представник відповідача послався на те, що вказаний Порядок вже був предметом судового оскарження та постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2012 року, у справі №2а-3088/12/2670, судом встановлено, що Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, приймаючи вказаний Порядок, діяло в межах повноважень, а сам Порядок відповідає нормам чинного законодавства.
У відзиві на позовну заяву представник відповідача також послався й на те, що за його доводами, позивач не надав доказів того, що питання про перегляд чи скасування Порядку №244 порушує його права та інтереси. В той час, як позивач вказував на те, що в цій справі його права та інтереси порушені саме тим, як відповідач розглянув звернення позивача.
На підставі викладених обставин просив у задоволенні позовних вимог відмовити.
Не погоджуючись з твердженнями представника відповідача, представник позивача надав суду відповідь на відзив, в якій зазначив обставини, з яких він не погоджується з твердженнями представника відповідача.
У запереченнях на відповідь на відзив представник відповідача зазначив, що твердження позивача, викладені у відповіді є необґрунтованими, оскільки відповідач за результатами розгляду звернень позивача вчинив усі дії, передбачені законодавством, що спростовує твердження позивача в частині вчинення відповідачем протиправної бездіяльності.
У письмових поясненнях на позовну заяву представник позивача послався на те, що відповідач листом від 08 січня 2019 року не направив Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицію позивача від 28 вересня 2018 року за вих. №661, сам лист відповідача оформлено не вимогою, а проханням, і не перший лист позивача № 661, який і є предметом розгляду в цій справі, чим порушено Порядок №32/5.
Крім того, у письмових поясненнях позивач повторно зазначив про те, в чому саме полягає невідповідність підпунктів 1.5 та 1.6 Порядку №244 вимогам актів вищої юридичної сили, а також послався на те, що твердження представника відповідача, викладені у відзиві та запереченнях на відповідь на відзив не спростовують доводів позивача.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2019 року відмовлено у задоволенні клопотання представника Міністерства юстиції України про залишення позовної заяви без розгляду.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 червня 2019 року закрито підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні 15 липня 2019 року представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги та просив їх задовольнити, представник відповідача позовні вимоги не визнав та просив у їх задоволенні відмовити.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» зареєстрована як юридична особа з 12 вересня 2001 року, видами діяльності є код КВЕД 94.11 Діяльність організацій промисловців і підприємців (основний); код КВЕД 94.99 Діяльність інших громадських організацій, н. в. і. у, що підтверджується копією свідоцтва про реєстрацію об'єднання громадян від 12 вересня 2001 року №1681 та відомостями є Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (Т.1, арк. 10,11-16).
Позивач оскаржує саме бездіяльність Міністерства юстиції України щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, після отримання пропозиції Громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ», оформленого листом від 28.09.2018року вих. №661.
Пропозиція стосувалась перегляду підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244 на наявність у суб'єкта нормотворення компетенції видавати (затверджувати) такі правові норми.
Згідно з пунктом 2.1. Статуту громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» метою діяльності Спілки є сприяння створенню економічних та юридичних умов для створення малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Спілки (Т.1, арк. 95-106).
Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
Враховуючи, що метою діяльності позивача є сприяння створенню економічних та юридичних умов для створення малого та середнього підприємництва, а Порядком №244 визначається механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, суд приходить до висновку, що позивач є особою щодо якої може бути застосовано вказаний Порядок.
Разом з тим, суд звертає увагу на те, що предметом розгляду в цій справі є не факт порушення Порядком №244 прав позивача, а факт порушення прав та інтересів позивача, допущених відповідачем саме щодо порядку розгляду заяви позивача, поданої згідно Порядку 32/5.
Так, судом встановлено та вбачається з матеріалів справи, що 28 вересня 2018 року позивач згідно Порядку 32/5 звернувся до Міністерства юстиції України з пропозицією щодо перегляду правового акта, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України, в якому просив:
1. Переглянути підпункти 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року№244, на наявність у суб'єкта нормотворення компетенції видавати (затверджувати) такі правові норми.
2. Якщо під час перегляду буде виявлено, що підпункти 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, видано суб'єктом нормотворення з перевищенням компетенції, письмово проінформувати Мінрегіон про такі обставини та необхідність у п'ятиденний строк внести до нього зміни або визнати таким, що втратив чинність.
3. При невиконанні Мінрегіоном вимог органу державної реєстрації, скасувати рішення Мін'юсту від 22 листопада 2011 року №1330/20068 про державну реєстрацію наказу Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244.
Обґрунтовуючи вказану пропозицію позивач посилався на те, що Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затверджуючи підпункти 1.5 та 1.6. своїм наказом від 21 жовтня 2011 року, перевищило свої повноваження (Т.1, арк. 17-19).
Листом від 30 жовтня 2018 року №43874/31168-33-18/10.1.3 Міністерство юстиції України повідомило позивача про розгляд його звернення від 28 вересня 2018 року та запропонувало з питань застосування нормативно-правового акта та надання пропозицій щодо внесення до нього змін звернутися до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України як суб'єкта нормотворення (Т.1, арк. 20-21).
08 грудня 2018 року позивач звернувся до відповідача з листом за вих. №666, в якому просив розглянути пропозицію громадської організації «Трудова співдружність», оформлену листом від 28 вересня 2018 року вих. №661, відповідно до Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Мін'юсту від 31 липня 2000 року №32/5 (Т.1, арк. 22-23).
Листом від 08 січня 2019 року №843/39346-33-18/10.1.3 Міністерство юстиції України повідомило позивача, що за результатами розгляду листа останнього від 08 грудня 2018 року №666, відповідач звернувся до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України щодо перегляду та у разі необхідності внесення відповідних змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244 (Т.1, арк. 24-25).
Як вбачається з наданої суду копії листа Міністерства юстиції України №844/39346-33-18/10.1.3 від 08 січня 2019 року, Міністерство юстиції України звернулось до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з пропозицією переглянути Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, у разі необхідності внести відповідні зміни та проінформувати Міністерство юстиції України до 21 січня 2019 року (Т.1, арк. 49), проте зі змісту листа вбачається, що першу заяву позивача № 661 відповідач не направляв Мінрегіону.
Листом від 23 січня 2019 року за №7/14.4/1005-19 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України повідомило Міністерство юстиції України про розгляд звернення громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» від 08 грудня 2018 року №666 стосовно перегляду окремих положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244 та про те, що наразі Мінрегіоном розроблено проект наказу «Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», який після завершення регламентних погоджувальних процедур буде направлено до Міністерства юстиції України на правову експертизу та державну реєстрацію (Т.1, арк. 116).
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо невчинення дій у повній відповідності до Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, позивач звернувся до адміністративного суду з вказаною позовною заявою.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Скасування державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Положення №731) та Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року №884/5) зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31 липня 2000 року за №458/4679 (надалі - Порядок №32/5).
Згідно з пунктом 9 статті 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228, Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань: скасовує рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації.
У відповідності до підпункту 4.6 пункту 4 Порядку №32/5 підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта є інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.
Так, Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21 жовтня 2011 року №244, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за N 1330/20068, затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (надалі - Порядок №244).
Згідно з підпунктом 1.5 Порядку №244 комплексна схема розміщення ТС в межах вулиці (скверу, бульвару, провулку, узвозу, проїзду, площі, майдану тощо), мікрорайону (кварталу), населеного пункту - текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.
Підпунктом .1.6 Порядку №244 передбачено, що комплексна схема розміщення ТС та архітип розробляються за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради суб'єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та затверджуються рішенням (розпорядженням, наказом) виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Розроблення комплексної схеми розміщення ТС та архітипу здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством.
Тобто, вказаними підпунктами Порядку №244 визначено склад та зміст комплексної схеми розміщення тимчасової споруди, вимоги до суб'єктів, які мають право виконувати проектні роботи; зазначено органи, які уповноважені приймати рішення на розроблення комплексної схеми та визначено органи, які уповноважені приймати рішення про затвердження комплексної схеми.
Наведене в сукупності дозволяє суду дійти висновку про те, що комплексна схема розміщення тимчасової споруди має ознаки документації в сфері містобудування.
В той же час, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI, зокрема, у статті 1 цього Закону визначені терміни, які вживаються в ньому.
Аналіз наведених норм законодавства свідчить про те, що комплексна схема розміщення тимчасової споруди, зазначена у підпункті 1.5 Порядку №244, не відноситься до містобудівної документації або до проектної документації, або до схеми планування території на регіональному рівні у розмінні вимог статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI.
Більш того, статтею 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI передбачено, що нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури, забезпечує розроблення, затвердження, перегляд, внесення змін і скасування державних будівельних норм.
Проте, суд зауважує, що в Україні відсутній нормативно-правовий акт, який би встановлював порядок розроблення та затвердження такого виду документації у сфері містобудування, як комплексна схема розміщення тимчасової споруди.
Також, постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №554 затверджено перелік видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, а також визначено види робіт (послуг), які потребують отримання особою кваліфікаційних сертифікатів на виконання таких робіт (надання послуг).
Згідно з пунктом 9 частини 1 статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензуванню підлягають будівництво об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками, - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про архітектурну діяльність».
У відповідності до підпункту 1.3 Порядку №244 тимчасовою спорудою торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) є одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Аналіз наведених вище норм законодавства України свідчить про те, що роботи, пов'язані з розробленням комплексної схеми розміщення тимчасової споруди не відносяться до видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, які потребують отримання особою кваліфікаційних сертифікатів на виконання таких робіт (надання послуг) та до будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками, які підлягають обов'язковому ліцензуванню.
Крім того, частиною 1 статті 14 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI передбачено, що рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада.
У відповідності до частини 4 статті 14 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів затверджуються рішенням відповідних рад за умови здійснення стратегічної екологічної оцінки та отримання позитивного висновку державної експертизи.
В той же час, підпунктом .1.6 Порядку №244 передбачено, що комплексна схема розміщення ТС та архітип розробляються за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради та затверджуються рішенням (розпорядженням, наказом) виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.
Проте, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, як вже було зазначено судом, не наділено повноваженнями на розроблення схем планування території сільські, селищні або міські ради, як і не наділені повноваженнями виконавчі органи рад та районні державні адміністрації на затвердження цих схем планування території, що дозволяє дійти висновку про те, що комплексна схема розміщення тимчасової споруди, зазначена у Порядку №244, не відноситься до схеми планування території, яка зазначена у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI.
Таким чином, суд дійшов висновку, що підпункти 1.5 та 1.6 Порядку №244 не відповідають Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та постанові Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №554.
Позивач неодноразово звертав увагу суду на те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність саме щодо невиконання вимог Порядку №32/5, який передбачає певну послідовність дій відповідача в разі надходження такого заяв, як подав до відповідача позивач.
Абзацами 1 та 2 пункту 5 Порядку №32/5 передбачено, що перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється органом державної реєстрації у разі надходження пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи. При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативно-правового акта, щодо якого надійшла пропозиція, на відповідність чинному законодавству станом на дату перегляду та приймає відповідне рішення залежно від результатів перегляду.
В матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які б підтверджували, що відповідач, отримавши заяву позивача, проаналізував та здійснив відповідний перегляд нормативно-правового акта на відповідність чинному законодавству та прийняв відповідне рішення.
Натомість в даній справі, відповідач, не приймаючи по суті жодного рішення, рекомендував позивачу самостійно звернутись із аналогічною заявою до Мінрегіону.
Разом з тим, вищевказаний Порядок №32/5 передбачав іншу послідовність дій та рішень, і саме у зв'язку з тим, що така послідовність відповідачем не була виконання, позивач і оскаржує його бездіяльність в цій частині.
Згідно з абзацами 1, 3 пункту 7 Порядку №32/5 у разі виникнення обставин, зазначених у підпунктах 4.1, 4.4, 4.5 пункту 4 цього Порядку, орган державної реєстрації попередньо письмово інформує орган, що видав нормативно-правовий акт, про такі обставини та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно-правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
Якщо під час перегляду виявлено, що зареєстрований нормативно-правовий акт видано суб'єктом нормотворення з порушенням законодавства, зокрема з перевищенням компетенції, рішення про державну реєстрацію такого акта може бути скасовано органом державної реєстрації без дотримання процедури, передбаченої абзацом першим цього пункту.
Наведене в сукупності свідчить про те, що Міністерство юстиції України, як орган, який здійснив державну реєстрацію нормативно-правового акта, після отримання пропозиції юридичної особи зобов'язаний проаналізувати, переглянути цей нормативно-правовий акт на відповідність чинному законодавству станом на дату перегляду та прийняти відповідне рішення.
В той же час, як вже зазначалось судом, 28 вересня 2018 року позивач звернувся до Міністерства юстиції України з пропозицією, в якій просив переглянути підпункти 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року№244, на наявність у суб'єкта нормотворення компетенції видавати (затверджувати) такі правові норми. У випадку, якщо під час перегляду буде виявлено, що підпункти 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, видано суб'єктом нормотворення з перевищенням компетенції, письмово проінформувати Мінрегіон про такі обставини та необхідність у п'ятиденний строк внести до нього зміни або визнати таким, що втратив чинність, в разі невиконання Мінрегіоном вимог органу державної реєстрації, скасувати рішення Мін'юсту від 22 листопада 2011 року №1330/20068 про державну реєстрацію наказу Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244.
Відповідач, в свою чергу, отримавши вказану вище пропозицію позивача, не проаналізував, не переглянув що підпункти 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244 на відповідність чинному законодавству станом на дату перегляду та не прийняв відповідне рішення, а лише повідомив позивача про його право на звернення з вказаним питанням безпосередньо до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що свідчить про порушення відповідачем вимог пункту 7 Порядку №32/5 та дозволяє суду дійти висновку про вчинення протиправною бездіяльності, про яку зазначає позивач.
В той же час, суд зазначає, що твердження відповідача про виконання вимог пункту 7 Порядку №32/5 та звернення до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України у січні 2019 року не спростовує висновків суду щодо вчинення відповідачем протиправною бездіяльності у вересні 2018 року, з огляду на наступне.
Судом встановлено та підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що відповідач згодом все ж таки звернувся до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з відповідним листом від 08 січня 2019 року №844/39346-33-18/10.1.3, в якому просив переглянути Порядок №244 у зв'язку зі зверненням позивача від 08 грудня 2018 року за №666 (друге звернення, після № 661).
В той же час, суд звертає увагу, що зверненню позивача від 08 грудня 2018 року №666, передувала подана останнім пропозиція від 28 вересня 2018 року за №661, яка відповідачем по суті у порядок та строки, встановлені законодавством, розглянута не була.
При цьому, суд звертає увагу на те, що в подальшому відповідач, направляючи другу скаргу до Мінрегіону, фактично погодився з первісними доводами позивача, адже в разі повної відповідності спірного нормативного акту вимогам законодавства, відповідач тоді не повинен був направляти пропозицію позивача, а мав би тоді прийняти рішення та повідомити останнього про те, що відповідний акт проаналізований та відповідає чинному законодавству. Натомість відповідач дійшов іншого висновку, але направив тільки другу заяву позивача Мінрегіону, не дотримавшись в частині Порядку №32/5.
Тобто, фактично 08 грудня 2018 року позивач звернувся до відповідача не з самостійною пропозицією щодо перегляду підпунктів 1.5 та 1.6 Порядку №244, а зі скаргою та проханням розглянути таку пропозицію, яка була подана ще 28 вересня 2018 року.
Крім того, у відповідності до пункту 8 Порядку №32/5 при невиконанні органом, що видав нормативно-правовий акт, вимог органу державної реєстрації, зазначених в абзацах першому та другому пункту 7 цього Порядку, орган державної реєстрації скасовує рішення про державну реєстрацію цього нормативно-правового акта.
Проте, як вже було зазначено судом, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України листом від 23 січня 2019 року №7/14.4/1005-19 повідомило Міністерство юстиції України про розроблення проекту наказу «Про внесення змін до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності» та про направлення після завершення регламентних погоджувальних процедур проект вказаного нормативно-правового акта на правову експертизу та державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
Суд вважає за необхідне зазначити, що в матеріалах справи відсутні будь-які відомості щодо виконання відповідачем після отримання вказаного вище листа Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пункту 8 Порядку №32/5, проте, з урахуванням вимог частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, про розгляд справи в межах заявлених позовних вимог, суд не надає правову оцінку діям відповідача в цій частині.
Також, суд критично ставиться до посилань відповідача на наявність постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 квітня 2012 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2012 року, у адміністративній справі №2а-3088/12/2670 за позовом Харківської міської ради до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, третя особа - Департамент містобудування, архітектури та земельних відносин Харківської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу, якою у задоволенні позовних вимог та визнанні протиправним й скасуванні Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 відмовлено, як на підставі відповідності цього Порядку вимогам чинного законодавства України, оскільки предметом позову у адміністративній справі була незгода Харківської міської ради з встановленим порядком набуття суб'єктами господарювання прав на земельні ділянки, при цьому, правової оцінки відповідності підпунктів 1.5 та 1.6 Порядку №244 в межах заявлених позовних вимог судом не надавалось.
Згідно ч. 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Формулювання позовної вимоги щодо зобов'язання вчинити дії дослівно не відповідає чітко вимогам Порядку №32/5, а тому в цій частині суд дійшов висновку про часткову відмову у їх задоволенні та необхідність виходу за межі позовних вимог.
Аналізуючи вищевикладене та надані докази у їх сукупності, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позовних вимог, а саме, про визнання протиправною бездіяльності Міністерства юстиції України щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, після отримання пропозиції громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ", оформленої листом від 28.09.2018 року вих. №661 та зобов'язання відповідача після набрання рішенням суду законної сили, попередньо письмово проінформувати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно - правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку, оскільки позовна вимога позивача в частині зобов'язання відповідача негайно направити таку письмову вимогу суперечить позовній вимозі в частині зобов'язання відповідача попередньо письмово проінформувати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України після набрання законної сили рішенням суду.
Інші доводи та аргументи учасників не спростовують висновків суду.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 9, ст. 72, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 77 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, та такими, що підлягають частковому задоволенню.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Як вбачається з наявного у матеріалах справи платіжного доручення, позивачем під час звернення з даним позовом до суду сплачено судовий збір у розмірі 3842,00 грн. Відтак, враховуючи розмір задоволених позовних вимог, суд присуджує на користь позивача судові витрати у розмірі 3842,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
На підставі вище викладеного, керуючись ст. ст. 2, 6-10, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Позов громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" задовольнити частково.
2. Визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо невчинення дій у повній відповідності до абзацу першого пункту 7 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року №32/5, після отримання пропозиції громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ", оформленої листом від 28.09.2018 року вих. №661.
3. Зобов'язати Міністерство юстиції України, після набрання рішенням суду законної сили, попередньо письмово інформувати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України про невідповідність чинному законодавству підпунктів 1.5, 1.6 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня 2011 року №244, та необхідність у 5-денний строк внести до нього зміни або визнати його таким, що втратив чинність, і відповідний нормативно - правовий акт у цей самий строк подати на державну реєстрацію в установленому законодавством порядку.
4. Стягнути на користь громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" (02217, м. Київ, вул. Закревського, 19, кв. 81, код 26060884) понесені судові витрати по сплаті судового збору в розмірі 3842 грн (три тисячі вісімсот сорок дві грн 00 коп) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України (01001, м. Київ, вул. Городецького, 13, код ЄДРПОУ 00015622).
Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів, з дня складання повного тексту рішення.
Суддя Н.В. Клочкова
Повний текст рішення суду виготовлений 25 липня 2019 року.