22 липня 2019 р.Справа № 2040/7464/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бегунца А.О.,
Суддів: Лях О.П. , Макаренко Я.М. ,
за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.,
представника позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Грєнкова І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Спірідонов М.О., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 01.04.19 року по справі № 2040/7464/18
за позовом ОСОБА_2
до Департаменту територіального контролю Харківської міської ради
про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач, ОСОБА_2 , звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив суд: визнати бездіяльність Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо невчинення дій за результатами складення актів перевірки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року та зобов'язати Департамент територіального контролю Харківської міської ради на підставі актів обстеження вказаної в заяві земельної ділянки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року скласти клопотання (пропозицію) та/або інший розпорядчий акт.
В обґрунтування позову зазначено, що внаслідок протиправних дій посадових осіб Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (відсутність орендаря під час проведення комплексу перевірочних заходів щодо земельної ділянки; неповідомлення земельної ділянки; неповідомлення користувача земельної ділянки про проведення зазначених заходів), порушено законне право позивача на користування земельною ділянкою передбачене ст. 93 Земельного кодексу, яке виникло на підставі договору оренди землі, зареєстрованого у Харківській регіональній філії підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» у книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі (книга №4), від 31 березня 2004 року за № 6346/04, між Харківською міською радою та ОСОБА_2 .
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року вказаний позов задоволено в повному обсязі. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо не прийняття рішення за результатами складання актів перевірки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року на підставі актів обстеження вказаної в заяві земельної ділянки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року. Зобов'язано Департамент територіального контролю Харківської міської ради прийняти рішення за результатами складання актів перевірки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року на підставі актів обстеження вказаної в заяві земельної ділянки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом при вирішенні справи норм матеріального та процесуального права.
Зокрема, апелянт посилався на те, що судом першої інстанції не встановлено чи зобов'язаний Департамент вчиняти дії передбачені п. 3.2.11 Положення про Департамент територіального контролю, затвердженого рішенням Харківської міської ради від 20.11.2015 № 7/15, чи це його право взагалі чи за наслідками складання актів обстеження зокрема.
Крім того, зазначає про порушення судом норм процесуального права, а саме вимог с.4 ст.123 КАС України, шляхом не застосування строку на звернення з адміністративним позовом. Також, вказує, що провадження у справі підлягає закриттю, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Представник позивача подав письмові пояснення, в яких він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції 22.07.2019 представники сторін підтримали свої правові позиції по справі.
Колегія суддів заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги рішення суду першої інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що за договором оренди землі, зареєстрованим у Харківській регіональній філії підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" у книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі (книга №4), від 31 березня 2004 року за № 6346/04, між Харківською міською радою, що зареєстрована за адресою: м. Харків пл. Конституції, буд. 7, код ЄДРПОУ: 04059243, в особі міського голови (орендодавцем), та суб'єктом підприємницької діяльності: фізичною особою ОСОБА_2 , що зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 , код РНОКПП: НОМЕР_1 (орендарем), на підставі рішення XVIII сесії Харківської міської ради XXIV скликання від 24.12.2003 року №269/03 "Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва (реконструкції) та подальшої експлуатації об'єктів", Харківською міською радою надано в оренду ОСОБА_2 земельну ділянку за адресою АДРЕСА_2 , загальною площею 0,0789 га.
Договір укладено на строк до 31 грудня 2028 року для будівництва автомийки, адміністративних приміщень (але не пізніше прийняття об'єкту до експлуатації) та для подальшої експлуатації об'єкту.
29 березня 2017 року головним спеціалістом відділу самоврядного контролю за використанням земель Департаменту територіального контролю Харківської міської ради Марковим А.Ю. здійснено комплекс перевірочних заходів щодо земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2 . Результати даного обстеження закріплено в Акті обстеження земельної ділянки від 29 березня 2017 року.
23 травня 2017 року головним спеціалістом відділу обстеження земельних ділянок Департаменту територіального контролю Харківської міської ради Послідним М.О., на підставі службової записки відділу правового забезпечення Департаменту територіального контролю Харківської міської ради щодо проведення обстеження за адресою: АДРЕСА_2 , здійснено виїзд на місцевість. Результати даного обстеження закріплено в Акті № 511/17 обстеження земельної ділянки від 23 травня 2017 року. Під час обстеження здійснювалась фотозйомка, а також було складено схему земельної ділянки. Зазначені дії проводилися Посліднім Максимом Олександровичем одноособово без присутності позивача. Про проведення зазначених заходів користувача земельної ділянки повідомлено не було.
На підставі вказаних Актів обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 в судовому порядку, рішенням Господарського суду Харківської області від 24.05.2017 справа № 922/1117/17, розірвала договір оренди землі з позивачем. Харківська міська рада посилалася на встановлений, під час перевірки, факт недотримання норм земельного законодавства, внаслідок чого були порушені істотні умови договору.
Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Департамент територіального контролю всупереч вимогам Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Положенню про Департамент територіального контролю Харківської міської ради не здійснив дій, тобто вчинив бездіяльність, шляхом не прийняття на підставі актів обстеження вказаної у заяві земельної ділянки від 29.03.2017 та 23.05.2017 рішення та/або іншого розпорядчого акту, яким би дії ОСОБА_2 , щодо користування останнім земельної ділянки, були визнані протиправними та такими, що порушують умови договору оренди землі.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 189 Земельного кодексу України передбачено, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель, здійснюється міськими радами.
Вказана норма дублюється ст. 20 Закону України «Про охорону земель».
Можливість здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачена також п. «ї» ст. 15 Закону України «Про охорону навколишнього середовища».
Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Зокрема, п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Рішенням Харківської міської ради від 20.11.2015 № 7/15 затверджено Положення про Департамент територіального контролю Харківської міської ради (далі - Положення).
Відповідно до розділу п.1.1 Положення Департамент територіального контролю Харківської міської ради є виконавчим органом Харківської міської ради, входить до складу апарату Харківської міської ради та виконавчого комітету.
Відповідно до п. 3.2.11 Положення Департамент має право вносити міському голові, міській раді або її виконавчому комітету, виконавчим органам міської ради клопотання (пропозиції) та готувати проекти розпорядчих актів Харківської міської ради та її виконавчого комітету щодо:
- приведення у відповідність до вимог чинного законодавства України прийнятих ними розпорядчих актів з питань містобудівної діяльності, регулювання земельних відносин, використання та охорони земель;
- припинення у встановленому законом порядку права користування земельними ділянками, які використовуються з порушенням земельного законодавства, з недодержанням умов договорів оренди землі або за інших підстав, передбачених земельним законодавством України;
- встановлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель;
- внесення змін до чинних договорів оренди землі з метою їх приведення у відповідність до вимог чинного законодавства;
- вжиття у встановленому законом порядку заходів, пов'язаних з обмеженням або зупиненням освоєння земельних ділянок, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт;
- раціонального використання земель;
- економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Як вбачається з матеріалів справи, 31.03.2004 р. між Харківською міською радою (орендодавець) та СПД ФО ОСОБА_2 (орендар) укладений договір оренди землі, зареєстрований у Харківській регіональній філії ДП "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" в книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі (книга №4) від 31.03.2004 р. №6346/04.
За умовами п. 1.1. вказаного договору орендодавець на підставі рішення XVII сесії Харківської міської ради XXIV скликання від 24.12.2003 р. №269/03 "Про надання юридичним та фізичним особам земельних ділянок для будівництва (реконструкції) та подальшої експлуатації об'єктів" надає, а орендар приймає в оренду земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 0,0789 га, в тому числі: ріллі_га, багаторічних насаджень_га, сіножатей_га, пасовищ_га, лісів_га, під забудовою_га, інших угідь 0,0789 га, згідно з планом земельної ділянки, що додається.
Згідно з п. 1.2. договору оренди земельна ділянка надається в оренду строком до 31.12.2028 р. для будівництва автомийки, адміністративних приміщень (але не пізніше прийняття об'єкту до експлуатації) та для подальшої експлуатації об'єкту. Будівництво виконати до 31.12.2005 р.
Відповідно до п. 4.4. договору на вимогу однієї зі сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду у разі невиконання стороною обов'язків, передбачених цим договором та законодавством України.
Статтею 651 ЦК України передбачено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору.
Як свідчать письмові докази, відповідач, відповідно до своїх повноважень передбачених Положенням, з метою перевірки дотримання умов договору оренди землі від 31.03.2004 №6346/04, провів обстеження земельної ділянки та, згідно актів обстеження від 29.03.2017 року та 23.05.2017, встановив наступні порушення: земельна ділянка площею 0,0789 га по АДРЕСА_2 огороджена, умови встановлені рішенням Харківської міської ради від 24.12.2003 № 269/03 щодо будівництва ФО-П ОСОБА_2 автомийки, адміністративних приміщень строком до 31.12.2005 не виконані, земельна ділянка вказаною фізичною собою-підприємцем використовується з порушенням вимог земельного законодавства, чим порушено істотні умови договору оренди землі від 31.03.2004 №6346/04; земельна ділянка частково огороджена та перебуває в занедбаному стані, будівництво авто мийки та адміністративних приміщень не ведеться, земельна ділянка вільна від будівель, на частині земельної ділянки знаходяться бетонні блоки.
Тобто, зазначені акти обстеження складені у межах вищевказаного договору оренди та стали підставою для звернення Харківської міської ради до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 про розірвання договору оренди землі від 31.03.2004 р., зареєстрованого у Харківській регіональній філії ДП "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" в книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі (книга №4) від 31.03.2004 р. №6346/04, укладеного між Харківською міською радою та суб'єктом підприємницької діяльності - фізичною особою ОСОБА_2 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) та про зобов'язання суб'єкта підприємницької діяльності - фізичну особу ОСОБА_2 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) повернути земельну ділянку, загальною площею 0,0789 га по АДРЕСА_2 територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради з приведенням її у придатний для подальшого використання стан.
Рішенням Господарського суду Харківської області від 24.05.2017, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 08.08.2017 та постановою Вищого господарського суду України від 07.11.2017 у справі № 922/1117/17, позов Харківської міської ради до ФО-П ОСОБА_2 про розірвання договору оренди землі від 31.03.2004 №6346/04 задоволений повністю.
Вказаними рішеннями встановлено, що ФО-П ОСОБА_2 порушив істотні умови договору оренди землі від 31.03.2004 №6346/04, у зв'язку із чим такий договір підлягає розірванню.
Враховуючи те, що оскаржувані акти обстеження стали одними з доказів у Господарській справі про розірвання договору оренди землі, укладеного між Харківською міською радою та СПД ФО ОСОБА_2 такі правовідносини мають приватноправовий характер.
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку відповідач - Департамент територіального контролю Харківської міської ради, як виконавчий орган Харківської міської ради, склав акти обстеження земельної ділянки від 29.03.2017 року та 23.05.2017 року на виконання п. 4.4. договору оренди землі від 31.03.2004, вчиняв дії щодо розірвання договору.
Колегія суддів зауважує, що відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Згідно ч.1, ч.3 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватноправовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
Таким чином, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03 липня 2018 року по справі №826/27224/15 також наголосила на тому, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.
Визначаючи суть і характер правовідносин, які виникли між сторонами, колегія суддів виходить з того, що наявність укладеного між Харківською міською радою та ФО-П ОСОБА_2 договору оренди земельної ділянки, чинного під час обстеження ділянки та складання відповідного акту, виключає адміністративні правовідносини.
Обстеження земельної ділянки та складання відповідних актів не передбачає підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні, оскільки акти обстеження не встановлюють, не змінюють те не припиняють (скасовують) для ОСОБА_2 прав та обов'язків.
Акт обстеження земельної ділянки це документ, у якому викладена інформація, що відображає ситуацію, яка реально склалась під час використання за договором оренди фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.
Згідно п. 1 ч. 1 статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Отже, у справі, яка розглядається, оскаржуються дії Департаменту, стосовно яких існує спір про право користування, у межах якого можуть бути розв'язані й питання, пов'язані з виконанням договору оренди землі, а тому цей спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини в п.24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що вираз «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Враховуючи зазначені вище вимоги законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не врахував суті спірних правовідносин та їх суб'єктний склад та дійшов помилкового висновку, що зазначений спір є публічно-правовим та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з п. 1. ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України постанова суду першої інстанції скасовується у апеляційному порядку, а провадження по справі закривається в порядку ст. 238 КАС України, згідно з п. 1 ч. 1 якої, суд закриває провадження у справі, у разі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з частиною 1 статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Приймаючи до уваги, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права в частині розгляду справи з порушенням правил юрисдикційної підсудності, колегія суддів доходить висновку що у відповідності до ч.1 ст.319 КАС України апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, роз'яснивши позивачу його право на звернення з позовом до суду господарської юрисдикції.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 310, 315, 319, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Департаменту територіального контролю Харківської міської ради задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 року по справі № 2040/7464/18 скасувати.
Провадження у справі по справі № 2040/7464/18 за позовом ОСОБА_2 до Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії - закрити.
Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)А.О. Бегунц
Судді(підпис) (підпис) О.П. Лях Я.М. Макаренко
Повний текст постанови складено 26.07.2019 року