Іменем України
24 липня 2019 року
Київ
справа №817/1374/17
адміністративне провадження №К/9901/243/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №817/1374/17
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області про визнання дій протиправними та відшкодування витрат, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Управління соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Друзенко Л.В., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Капустинського М.М., суддів Моніча Б.С., Охрімчук І.Г.,
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області (далі - УСЗН, відповідач), у якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Управління соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області;
1.2. стягнути з відповідача на користь ФОП ОСОБА_1 заборгованість у сумі 5957,94 грн.
2. В обґрунтування позову позивач зазначив, що впродовж 2015 року здійснював перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування: «Рівне - Велика Омеляна».
2.1.Частина пасажирів, яким позивачем надана послуга, відносяться до пільгової категорії громадян, компенсація за перевезення яких здійснюється за рахунок бюджетних коштів у встановленому законом порядку.
2.2. Відповідно до статті 29 Закон України «Про автомобільний транспорт» позивач як перевізник, має право на отримання компенсації за здійснення пільгових перевезень пасажирів.
2.3. Водночас загальна вартість перевезення пільгових категорій громадян згідно розрахунків за 2015 рік у розмірі 5957,94 грн. відповідачем не компенсована.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Позивач зареєстрований як фізична особа підприємець, з 01.01.2012 є платником єдиного податку і має ліцензію серії АД №064630 на здійснення такого виду господарської діяльності, як надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом; дозволений вид робіт: внутрішні перевезення пасажирів автобусами з необмеженим строком дії, починаючи з 23.07.2012.
4. 05.01.2015 між Рівненською районною державною адміністрацією, як замовником, Управлінням соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації, як розпорядником коштів, та позивачем, як перевізником, укладено договір №02/2015 (далі - договір) на відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгової категорії громадян.
5. Відповідно до зазначеного договору позивач зобов'язався здійснювати безкоштовне перевезення в межах населених пунктів Рівненського району пасажирів пільгових категорій на маршруті «Рівне ПВА - Велика Омеляна» (маршрут №1439), а розпорядник коштів зобов'язався відшкодовувати, у межах асигнувань з державного бюджету, витрати за безкоштовне перевезення пільгової категорії громадян відповідно до Порядку здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, які перевозяться автомобільним та електротранспортом загального користування, затвердженого розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації №128 від 26.03.2007.
5.1. Згідно з пунктом 4.1 Договору розпорядник коштів зобов'язується при надходженні коштів з Державного бюджету України перераховувати перевізнику розраховану суму субвенції у межах сум, передбачених на 2015 рік, на відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгових категорій громадян за відповідний період на підставі первинних звітних документів.
6. Листом №76/01-21/17 від 10.07.2017 УСЗН повідомило позивача про те, що станом на 01.01.2015 року заборгованість за 2014 рік по маршруту «Рівне - Велика Омеляна» перед ним становила 3813,82 грн., яка була погашена у січні 2015 року в сумі 2800,00 грн., та у лютому 2015 року в сумі 913,82 грн. Згідно з поданими розрахунками на 2015 рік і в межах бюджетних асигнувань станом на 01.01.2016 склалася заборгованість за перевезення пільгової категорії населення по вказаному маршруту в сумі 5957,94 грн. Заборгованість не погашена у зв'язку з відсутністю кошторисних призначень.
7. Ураховуючи, що вказана сума заборгованості відповідачем не погашена позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про її стягнення.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року адміністративний позов задоволено частково:
стягнуто з УСЗН на користь ФОП ОСОБА_1 заборгованість, яка склалася станом на 01.01.2016, за перевезення пільгової категорії населення по маршруту "Рівне - Велика Омеляна" за 2015 рік у сумі 5957,94 грн.
9. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що відсутність бюджетного асигнування не є підставою для звільнення від взятого державою зобов'язання. Оскільки позивач свої зобов'язання за договором щодо пільгового перевезення пасажирів виконав, обов'язком УСЗН було відшкодувати понесені витрати.
10.Також суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідні кошти на компенсацію за пільгове перевезення пасажирів у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам були передбачені Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», а рішенням Рівненської обласної ради від 21.01.2015 №1423 «Про обласний бюджет на 2015 рік» кошти субвенції були розподілені між адміністративно-територіальними одиницями області. Водночас суди попередніх інстанцій аналізуючи зміст укладеного між позивачем та відповідачем договору, а також положень чинного законодавства дійшли висновку, що такий договір є адміністративним договором і не має ознак цивільно-правового договору.
IV. Провадження у суді касаційної інстанції
11. Не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій УСЗН звернулося зі скаргою до суду касаційної інстанції.
12. Згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 грудня 2017 року справу передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Бевзенка В.М., Смоковича М.І.
12.2. Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
12.3. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 23 травня 2019 року №456/0/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
12.4. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 червня 2019 року, касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
13. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржник указує, що УСЗН є бюджетною установою і свої зобов'язання може виконувати в межах бюджетних асигнувань. Відповідач наголошує на тому, що компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян здійснюються тільки у межах бюджетних асигнувань. Водночас заявки на суму, які перевищують бюджетні асигнування не вважаються бюджетними зобов'язаннями і не підлягають оплаті за бюджетні кошти. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства.
V. Джерела права й акти їх застосування (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
15. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно із статтею 11 Закону України від 05.04.2001 №2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон №2344-III) надання соціально значущих послуг автомобільного транспорту здійснюється відповідно до законодавства з питань поставки продукції для державних потреб. Соціально значущими послугами автомобільного транспорту є послуги з перевезення пасажирів автобусними маршрутами загального користування за визначеними уповноваженими органами тарифами та на пільгових умовах відповідно до законодавства.
17. Частиною другою статті 29 Закону №2344-III встановлено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів і перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
18. Статтею 37 цього Закону №2344-III передбачено, що пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.
19. Відповідно до частини першої статті 102 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункті "б" пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
20. Відповідно до пункту 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок №256) головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
21. Пунктом 4 Порядку передбачено, що перерахування сум субвенцій на фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення провадиться Державним казначейством України згідно з помісячним розписом асигнувань державного бюджету, але в межах фактичних зобов'язань відповідних бюджетів щодо пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
22. Згідно з пунктом 5 Порядку №256 головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг.
23. Відповідно до пункту 6 Порядку №256 у разі виникнення додаткових зобов'язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів АРК, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби Автономної Республіки Крим, областях, міст Києві та Севастополі.
24. Згідно з абзацом 1 частини першої статті 48 БК України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їхнього погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.
25. Частинами 3 та 4 статті 48 БК України встановлено, що розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.
26. Зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
29. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд керується таким.
30. При вирішенні спору у цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що між позивачем та УСЗН укладено договір на відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгової категорії громадян від 05.01.2015 №02/2015. Згідно з умовами вказаного договору, позивач зобов'язувався здійснювати безкоштовне перевезення у межах населених пунктів Рівненського району пасажирів пільгових категорій. Відповідач, у свою чергу, взяв на себе зобов'язання, як розпорядник бюджетних коштів відшкодовувати в межах асигнувань з Державного бюджету України витрати за безкоштовне перевезення пільгових категорій громадян за звітний період.
31. Також судами встановлено і не заперечується відповідачем, що позивачем, як перевізником пасажирів пільгової категорії на міжміських внутрішньо обласних маршрутах загального користування було здійснено всі зобов'язання щодо надання послуг для перевезення громадян. Водночас УСЗН підтверджено, що позивачу за 2015 рік, згідно з поданими ним розрахунками та в межах бюджетних асигнувань, підлягає виплаті сума компенсації за перевезення пільгових пасажирів у розмірі 5957,94 грн.
32. Відповідач погоджується з тим, що вказана сума, станом на день розгляду справи судом позивачу, не виплачена, тобто є заборгованістю. Проте у касаційній скарзі УСЗН зазначає, що підстави для погашення заборгованості перед позивачем відсутні, оскільки державним бюджетом на 2016 рік не передбачені видатки на компенсацію по перевезенню автомобільним транспортом пільгових категорій громадян за рахунок субвенцій з Державного бюджету України усім категоріям громадян, які мали на це право.
32.1. Таким чином, відповідач указує, що вирішення питання погашення заборгованості у розмірі 5957,94 грн. можливе лише при надходженні коштів з державного бюджету на відповідні цілі. У протилежному випадку такі дії будуть порушенням вимог статті 48 БК України, якою прямо встановлено заборону учасникам бюджетного процесу брати на себе зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених законом про Державний бюджет України та БК України.
33. Проте вказані доводи касаційної скарги Суд уважає безпідставними з огляду на таке.
34. Відповідно до частини другої статті 29 Закону №2344-III органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
35. Отже, забезпечуючи пільгове перевезення окремих категорій громадян, держава поклала на себе обов'язок відшкодовувати за рахунок державного або місцевого бюджетів збитки, понесені автомобільними перевізниками, що здійснили перевезення пільгових категорій громадян.
36. Указане свідчить про те, що із виконанням позивачем обов'язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов'язок відповідача компенсувати всі витрати, понесені позивачем у зв'язку з таким перевезенням.
37. З аналізу положень пунктів 2- 5 Порядку №256 та статей 89, 102 БК України слідує, що саме на управління соціального захисту населення місцевих адміністрацій (у справі - відповідач), які є головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, покладено обов'язок відшкодовувати підприємствам автомобільного транспорту витрати, понесені за пільгове перевезення громадян.
38. Хоча чинним законодавством не врегульовано порядок проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами, проте такі обставини не можуть бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.
38.1. Відсутність бюджетних асигнувань, як підстава для відмови у відшкодуванні позивачу вартості перевезення пасажирів за пільговий проїзд окремих категорій громадян, порушує принципи справедливості та рівності, не створює належних умов виконання Договору, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення. Така позиція неодноразово висловлювалась Європейським судом з прав людини, в тому числі по справі "Кечко проти України" (рішення від 08.11.2005, заява №63134/00).
39. Таким чином, кошти у розмірі 5957,94 грн., заявлені позивачем до стягнення з відповідача, фактично є втратами підприємства, які воно понесло, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, і які відповідач повинен відшкодувати.
40. За таких обставин Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог ФОП ОСОБА_1 .
41. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
42. Доводи, які містяться у касаційній скарзі, висновків судів і обставин справи не спростовують.
43. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
45. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
46. Касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області залишити без задоволення.
47. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у цій справі залишити без змін.
48. Судові витрати розподілу не підлягають.
49. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко