23 липня 2019 року м. Дніпросправа № 280/1861/19
Суддя І інстанції Стрельнікова Н.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.,
за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Запорізької міської ради
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,-
Запорізька міська рада звернулася до суду з вищевказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо розгляду ініціативи Запорізької міської ради по забезпеченню доступності медичних послуг для мешканців міста Запоріжжя за адресою: м. Запоріжжя, вул. Привокзальна,9;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України вжити заходи щодо забезпечення доступу мешканців міста Запоріжжя до медичних послуг за адресою: м. Запоріжжя, вул. Привокзальна, 9;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України виконати свої основні повноваження щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров'я та збереження мережі закладів охорони здоров'я.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Роз'яснено позивачу його право на звернення з позовом до суду в порядку господарського судочинства.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, Запорізька міська рада подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить її скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що заявлений спір, фактично є спором про забезпечення соціальних потреб територіальної громади міста Запоріжжя, гарантування дотримання Конституційних прав громадян - мешканців міста Запоріжжя, шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень виконати свої основні повноваження, передбачені Законом України «Про Кабінет Міністрів України», а відтак підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
В письмовому відзиві на апеляційну скаргу представник Кабінету Міністрів України просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
В судовому засіданні апеляційної інстанції представники позивача підтримали вимоги апеляційної скарги з викладених у ній підстав, інші сторони до суду не з'явились, про час та місце слухання справи повідомлялися належним чином.
Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас, при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі органу місцевого самоврядування.
При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії чи бездіяльність органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Згідно із частиною другою статті 4 ГПК юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Пунктом 6 частини першої статті 20 ГПК визначено, що господарські суди розглядають інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.
Згідно зі статтею 2 Господарського кодексу України (далі - ГК) учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Отже, сама по собі участь суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
Як вбачається з адміністративного позову Запорізька міська рада зверталась до Кабінету Міністрів України з приводу передачі з державної до комунальної власності закладу охорони здоров'я - МСЧ ДП «Радіоприлад», що розташоване за адресою: м.Запоріжжя, вул. Привокзальна, 9, однак зазначене питання не вирішено.
Також, позивач у позові вказує, що розвиток мережі закладів охорони здоров'я, відповідно до ст. 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» забезпечує Кабінет Міністрів України. У разі подальшої бездіяльності з боку відповідача, ненадання відповіді на ініціативу Запорізької міської ради та залишення без вирішення питання щодо створення матеріально-технічної бази та умов для збереження і функціонування закладу охорони здоров'я, розташованому за адресою: м.Запоріжжя, вул. Привокзальна, 9 - мешканці житлового масиву «Південний» Комунарського району м.Запоріжжя будуть позбавлені можливості отримати медичну допомогу за місцем проживання.
Тобто мети звернення Запорізької міської ради з позовом полягає у передачі Кабінетом Міністрів України з державної до комунальної власності заклад охорони здоров'я - МСЧ ДП «Радіоприлад», що розташоване за адресою: м.Запоріжжя, вул. Привокзальна, 9,
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" № 185-V від 21 вересня 2006 року, управління об'єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Отже, в даному випадку, бездіяльність відповідача не спричиняє виникнення публічно-правового спору, пов'язаного зі здійсненням ним владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. Спір в даній справі стосується права власності на об'єкт нерухомості і відповідач у відповідних правовідносинах діє не як суб'єкт владних повноважень, а як орган, що реалізує права держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, тобто існує спір про право. Оскільки в основі спору, що розглядається, лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб'єктами управління щодо певного об'єкта права власності, то спір в цій справі не є публічно-правовим, а отже, й не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Крім того, Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21 грудня 2010 року ).
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".
Враховуючи те, що спір у даній справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
При цьому, порушень судом першої інстанції ст.31-33 КАС України колегією судді не встановлено.
Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.
З огляду на результати апеляційного розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
Апеляційну скаргу Запорізької міської ради - залишити без задоволення.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
В повному обсязі постанова складена 25 липня 2019 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя В.В. Мельник