Іменем України
24 липня 2019 року
Київ
справа №368/1337/17
адміністративне провадження №К/9901/2296/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Шишова О.О.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кагарлицької районної ради Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у складі колегії суддів: Безименної Н.В. (головуючого), Аліменка В.О. та Кучми А.Ю. у справі № 368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької районної ради Київської області про визнання незаконним та скасування рішення,-
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі ОСОБА_1 , позивач) звернувся з адміністративним позовом до Кагарлицької районної ради Київської області (надалі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення сесії Кагарлицької районної ради VII скликання № 226-24-VII від 13 липня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 ».
2. Рішенням Кагарлицького районного суду Київської області від 12 вересня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
2.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову, визнано протиправним та скасовано рішення сесії Кагарлицької районної ради VII скликання №226-24-VII від 13 липня 2017 року «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації Коляді В . М.».
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Розпорядженням Президента України від 15 жовтня 2015 року № 747/2015-рн ОСОБА_1 призначено головою Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області.
3.2. На підставі розпорядження голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області від 19 жовтня 2015 року №147-К ОСОБА_1 приступив до виконання обов'язків на посаді голови Кагарлицької РДА з 19 жовтня 2015 року.
3.3. 07 липня 2017 року голова Кагарлицької районної ради VII скликання видав розпорядження №053-ОД, яким на підставі пункту 1 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликав позачергову двадцять четверту сесію районної ради VII скликання 13 липня 2017 року о 14:00 год. у великому залі засідань адмінбудинку та передбачив винесення на розгляд сесії ради наступні питання:
1. Про обрання заступника голови районної ради;
2. Про присвоєння рангу заступника голови районної ради;
3. Про звіт директора КП Кагарлицької районної ради «Реєстраційне агентство» за 2016 рік та І півріччя 2017 року;
4. Про управління об'єктами майна спільної власності територіальних громад Кагарлицького району;
5. Різне.
3.4. Відповідно до протоколу двадцять четвертої (позачергової) сесії Кагарлицької районної ради VII скликання від 13 липня 2017 року на позачергову сесію ради прибув 31 депутат (всього депутатів 34), з метою недопущення втручання в роботу сесії сторонніх осіб ОСОБА_3 запропонував провести закрите пленарне засідання сесії, за що проголосував 31 депутат - одноголосно. Після цього виступив ОСОБА_4 - депутат районної ради, який запропонував включити до порядку денного сесії питання «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 » та розглянути його першим, за що проголосував 31 депутат - одноголосно. Порядок денний затверджено таким чином, що першим питанням визначено - «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 », за що проголосував 31 депутат - одноголосно. З протоколу також вбачається, що на сесіії ради депутати районної ради ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 негативно висловилися відносно роботи позивача на посаді голови райдержадміністрації.
3.5. За результатами проведення таємного голосування, на питання «Чи підтримуєте ви висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 » 26 депутатів проголосувало «так», 1 депутат - «ні», 4 - «утримався».
3.6. Внаслідок чого, 13 липня 2017 року Кагарлицькою районною радою VII скликання прийнято рішення №226-24-VII «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 », яким відповідно до статті 118 Конституції України, пункту 29 статті 43, пунктів 1, 3 статті 59, частини 3 статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», враховуючи результати таємного голосування, вирішено затвердити протокол засідання лічильної комісії Кагарлицької районної ради від 13 липня 2017 року про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Кагарлицької РДА ОСОБА_1 , на підставі результатів таємного голосування висловити недовіру голові Кагарлицької РДА ОСОБА_1 , доручити виконавчому апарату районної ради направити рішення сесії Президенту України для прийняття відповідного рішення.
3.7. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
3.8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем в порядку, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
3.9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції зазначив, що спірне рішення Кагарлицької районної ради VII скликання від 13 липня 2017 року прийнято з порушенням встановленої законом процедури, без дотримання вимог Регламенту та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», наслідком чого є порушення прав позивача.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Кагарлицька районна рада Київської області звернулася до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
5.1. При цьому зазначає, що оскаржене рішення відповідача прийнято з дотриманням вимог закону.
6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
8. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Статтею 118 Конституції України передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
10. За пунктом 3 частини 2 статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (надалі - Закон № 586-XIV) повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
11. Згідно з пунктами 7, 8 статті 34 Закону № 586-XIV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
12. Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
13. У частинах 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР зазначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
14. Пунктом 29 частини 1 статті 43 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
15. За приписами статті 72 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
16. Згідно з частинами 3, 6 статті 34 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
17. Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.
18. Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Така правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 03 квітня 2007 року у справі №21-400во07.
20. За вимогами пункту 29 частини 1 статті 43 Закону України Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання щодо прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
21. Частиною 3 статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
22. Пунктом 3 частини 2 статті 9 Закону України Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
23. Частиною 10 статті 46 № 280/97-ВР передбачено, що рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
24. Частинами 1, 5, 10 статті 47 Закону № 280/97-ВР передбачено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.
25. Відповідно до частини 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
26. Відповідно до частини 14 статті 46 Закону № 280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
27. Судами встановлено, що рішенням Кагарлицької районної ради VII скликання від 07 грудня 2015 року №019-02-VII затверджено Регламент роботи районної ради VII скликання, який визначає порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови ради, заступника голови ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення та проведення засідань ради, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних та інших комісій ради, здійснення депутатської діяльності, та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією та законами України (п.1.3 Регламенту).
28. Відповідно до пункту 13.5 Регламенту Виконавчий апарат ради забезпечує отримання кожним депутатом ради проектів рішень та інших матеріалів, необхідних для розгляду питань порядку денного сесії ради, не пізніше як за 3 дні до її відкриття, а у виняткових випадках - у день відкриття сесії.
29. Згідно з пунктами 14.1-14.3 Регламенту пропозиції до проекту порядку денного сесії ради вносяться головою ради, депутатами, постійними комісіями районної ради. Пропозиції, як правило, вносяться не пізніше як за 14 днів до відкриття сесії. У випадку виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, проекти рішень ради оприлюднюються негайно після їх підготовки. Проекти рішень ради, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті ради. Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти оприлюднюються негайно після їх підготовки.
30. Пунктом 21.1 Регламенту встановлено, що включенню питання до порядку денного та його внесенню на розгляд пленарного засідання ради передує попередній розгляд цього проекту в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання.
31. Згідно з підпунктом 57.1.1 Регламенту відповідно до компетенції, визначеної положенням про постійні комісії ради, постійні комісії, зокрема, розглядають на своїх засіданнях та готують висновки і рекомендації по проектах нормативних та інших юридичних актах районної ради незалежно від суб'єкту їх внесення.
32. З аналізу наведеного законодавства вбачається, що пропозиції до проекту порядку денного вносяться не пізніше як за 14 днів до відкриття сесії, проекти рішень ради мають бути надані депутатам не пізніше ніж за 3 дні до відкриття сесії та попередньо розглянуті в постійних комісіях ради і оприлюднені в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», за виключенням наявності невідкладних, виняткових випадків або надзвичайних ситуацій, що передбачені законодавством.
33. Проте, як встановлено судами, пропозиція про включення питання до порядку денного про недовіру голови районної державної адміністрації надійшла від депутата районної ради 13 липня 2017 року під час проведення позачергової сесії ради; проект спірного рішення не був наданий в передбаченому законом порядку депутатам та попередньо це питання не було розглянуто в постійних комісіях ради. Разом з цим, сесія ради, на якій вирішувалось питання щодо недовіри позивачу була скликана пізніше як за 10 днів до сесії.
34. При цьому, відповідачем не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження наявності невідкладних, виняткових або надзвичайних випадків, про які йде мова вище.
35. Викладені обставини свідчать про те, що оскаржене рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку прийняття таких рішень.
36. За таких умов, Верховних суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо задоволення позовних вимог.
37. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду та обставин справи не спростовують.
40. З огляду на наведене, касаційна скарга Кагарлицької районної ради Київської області не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -
41. Касаційну скаргу Кагарлицької районної ради Київської області залишити без задоволення.
42. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької районної ради Київської області про визнання незаконним та скасування рішення,-
- залишити без змін.
43. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
Ж.М. Мельник-Томенко