Іменем України
24 липня 2019 року
Київ
справа №815/1515/16
адміністративне провадження №К/9901/10731/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року у складі колегії суддів: Джабурія О.В. (головуючого), Вербицької Н.В., Крусяна А.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання дій протиправними та зобов'язання надати достовірну інформацію,-
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - ГУТЮ в Одеській області, відповідач) про визнання дій протиправними та зобов'язання надати достовірну інформацію.
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2016 року позов задоволено.
2.1. Визнано протиправним не надання ГУТЮ в Одеській області достовірної, точної, та повної інформації на запит на публічну інформацію від 25.01.2016.
2.2. Зобов'язано ГУТЮ в Одеській області у встановлений законом строк, протягом п'яти робочих днів надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016.
2.3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року рішення суду першої інстанції скасовано, позов задоволено частково.
2.4. Зобов'язано ГУТЮ в Одеській області у встановлений законом строк, протягом п'яти робочих днів, надати достовірну, точну, та повну запитувану публічну інформацію, на поданий запит на публічну інформацію від 25.01.2016.
2.5. В іншій частині позову відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. ОСОБА_1 через свого повноважного представника ОСОБА_2 25.01.2016 звернувся до ГУТЮ в Одеській області із Запитом на інформацію, у якому відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", виклав прохання надати йому належним чином засвідчену копію посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.
3.2. За результатами розгляду звернення від 25.01.2016 відповідачем на ім'я ОСОБА_2 надіслано лист «Щодо надання інформації» від 28.01.2016 №1448/03-38 за підписом начальника Управління Пономарчук О.О., у якому зазначено, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції в своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, яке затверджене Наказом Міністерства юстиції України 23 жовтня 2011 року №1707/5, зі змістом якого можливо ознайомитись за наступним посиланням: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z0760-1.
3.3. Вважаючи таку відповідь неповною та недостовірною, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що запит на інформацію від 25.01.2016 розглянуто відповідачем з порушенням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", адже чіткої, повної та конкретної відповіді на поставлене у запиті питання надано не було.
4.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, апеляційний суд вказав, що у розпорядженні управління юстиції відсутній запитуваний позивачем документ - посадова інструкція начальника Одеського міського управління юстиції. Крім цього, згідно листа в.о. начальника управління кадрової роботи та державної служби ГУТЮ в Одеській області, начальник Одеського міського управління юстиції в Одеській області під час виконання своїх посадових обов'язків керується Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 №1707/5. Тобто, на вищевказану посаду посадова інструкція не розроблена.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
6. Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що апеляційним судом було неправильно застосовано норми матеріального права, а саме - приписи Закону України «Про доступ до публічної інформації». Позивач зазначив про обов'язок відповідача надати посадову інструкцію, а факт її відсутності не свідчить про обґрунтованість відмови у її наданні.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить її без задоволення, а судове рішення апеляційного суду без змін, як таке, що є законним та обгрунтованим.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
9. Згідно з частиною 1 статті 2 Закону №2939-VI, метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
10. Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
11. Статтею 4 Закону №2939-VI передбачено, що доступ до публічної інформації здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
12. Відповідно до статті 5 Закону, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
13. Статтею 12 Закону визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
14. Відповідно до статті 13 Закону, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
15. До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, повноваження Головного територіального управління юстиції в Одеській області визначено Положенням про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року №1707/5 (далі - Положення).
17. Відповідно до підпункту 4.6 пункту 4 Положення, Головне територіальне управління юстиції відповідно до покладених на нього завдань забезпечує доступ до публічної інформації.
18. Відповідно до вимог п.10.8 Положення начальник Одеського міського управління юстиції затверджує положення про структурні підрозділи і посадові інструкції апарату Одеського міського управління юстиції.
19. При цьому, апеляційним судом враховано, що обов'язки працівника мають бути визначені органом (посадовою особою) уповноваженою на призначення (звільнення) працівника з посади.
20. Згідно з пунктом 9 Положення, начальники управлінь юстиції призначаються на посади за погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад Міністром юстиції України за поданням начальника головного територіального управління юстиції.
21. Права та обов'язки начальників управлінь юстиції визначено пунктом 10 Положення.
22. У зв'язку з зазначеним, листом управління юстиції в Одеській області було повідомлено ОСОБА_3 про те, що начальники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції у своїй роботі керуються Положенням про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 №1707/5 та наведено посилання для ознайомлення з Положенням.
23. Тобто, копію посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції не було надано відповідачем у зв'язку з її відсутністю.
24. Крім того, відповідно до пункту 2.1 Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 13.09.2011 року №11 Довідник має сприяти правильному вирішенню питань перерозподілу праці поміж державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, що до них ставляться. Довідник служить основою при: розробці посадових інструкцій головних спеціалістів, провідних спеціалістів, спеціалістів тощо, які закріплюють їх обов'язки, права і відповідальність; розробці положень про структурні підрозділи у частині, що стосується прав та обов'язків їх керівників; підборі та розстановці кадрів, здійсненні контролю за правильністю їх використання у відповідності зі спеціальністю та кваліфікацією; конкурсному підборі та атестації державних службовців; формуванні дієвого кадрового резерву; організації стажування в державних органах влади, розробці та вдосконаленні програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до змісту їх професійної діяльності.
25. Згідно з Рекомендаціями щодо підготовки посадових інструкцій державних службовців посадова інструкція розробляється керівниками структурних підрозділів (начальником управління, начальником самостійного відділу, начальником відділу, завідувачем самостійного сектору, завідувачем сектору тощо) на посаду кожного працівника департаменту, управління, відділу, сектору на основі вимог Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, Додатка 1 до нього, положення про відповідний структурний підрозділ та затверджується заступником керівника органу виконавчої влади. У посадовій інструкції мають бути чітко окреслені місце та роль державного службовця в діяльності підрозділу, межі його повноважень та відповідальності.
26. Тобто, Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців також не передбачає складання посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції. Крім цього, у Положенні відсутні повноваження ГУТЮ в Одеській області на затвердження посадової інструкції начальника Одеського міського управління юстиції.
27. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про зобов'язання Головного територіального управління юстиції в Одеській області надати ОСОБА_1 відповідь на запит про інформацію від 25.01.2016 щодо наявності запитуваної інструкції.
28. Доводи касаційної скарги про те, що факт відсутності посадової інструкції не свідчить про обґрунтованість відмови у її наданні судом відхиляються, оскільки визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
29. З огляду на зазначене, доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права не підтвердились. Інші доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин.
30. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
31. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
32. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - залишенню без змін.
33. Керуючись статтями 341, 343, 350, 355-356, 359 КАС України, суд, -
34. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
35. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання дій протиправними та зобов'язання надати достовірну інформацію - залишити без змін.
36. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко