Іменем України
24 липня 2019 року
м. Київ
справа №П/811/363/16
адміністративне провадження №К/9901/44623/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року у справі № П/811/363/16
за позовом ОСОБА_1
до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Виконавчого комітету Кіровоградської міської ради,
третя особа ОСОБА_2 ,
про визнання протиправними дій.
І. РУХ СПРАВИ
1. 08.04.2016 ОСОБА_1 звернувся з позовом до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Виконавчого комітету Кіровоградської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 про:
- визнання протиправними дій Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо видачі ОСОБА_2 будівельного паспорту на будівництво добудови літера "а" розміром 7,0х7,9 м. до житлового будинку літера "Аа1а3а5", що знаходиться в АДРЕСА_1 ;
- визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Кіровоградській області щодо реєстрації ОСОБА_2 декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо будівництва добудови розміром 7,0х7,9м до житлового будинку, що знаходиться в АДРЕСА_1 ;
- визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради №748 від 04.09.2012 в частині оформлення права власності з видачею свідоцтва про право власності ОСОБА_2 на житловий будинок з господарськими будівлями, що знаходиться в АДРЕСА_1 .
2. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.10.2016, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2017, в задоволенні позову відмовлено.
3. 27.02.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржувані рішення та прийняти нове про задоволення позову.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 02.03.2017 відкрив провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.10.2016 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2017.
5. Від ОСОБА_3 надійшло клопотання про зупинення провадження у справі у зв'язку з тим, що її чоловік, ОСОБА_2 , який є третьою особою у цій справі, помер.
6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14.06.2017 зупинив провадження у справі та зобов'язав сторони та правонаступника ОСОБА_2 повідомити суд про факт правонаступництва з доданням належним чином засвідчених копій відповідних документів.
7. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України 22.03.2018 справу було передано до Верховного Суду.
8. Ухвалою від 15.07.2019 Верховний Суд поновив провадження у справі.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_4 помер, що посвідчується відповідним свідоцтвом серії НОМЕР_1 від 15.04.2010. У матеріалах справи міститься свідоцтво від 10.12.2010 про право ОСОБА_5 на спадщину за законом майна ОСОБА_6 , а саме: 12/25 часток житлового будинку з господарсько-побутовими будівлями, розташованого в АДРЕСА_1 .
10. 16.12.2010 між ОСОБА_5 (продавець) та ОСОБА_2 (покупець) укладено договір купівлі-продажу майна, зокрема: 12/25 частин житлового будинку з господарсько-побутовими будівлями розташованого в АДРЕСА_1 (а.с.42-43). Вказаний договір нотаріально посвідчений приватним нотаріусом Писаковською О.І., що відображено у відповідному Державному реєстрі правочинів.
11. ОСОБА_2 раніше було придбано у ОСОБА_7 також 13/25 частин житлового будинку з відповідною частиною надвірних споруд, які до нього прилягають, за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується відповідним договором купівлі-продажу від 30.05.2005.
12. 07.06.2012 управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради ОСОБА_2 видано будівельний паспорт на будівництво добудови літ. «а» розм. 7,0х7,9 м. до житлового будинку літ. «Аа1а3а5».
13. 03.07.2012 ОСОБА_2 на адресу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Кіровоградської області направлено повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а саме: будівництво добудови розміром 7,0х7,9 м до житлового будинку по АДРЕСА_1 .
14. 08.08.2012 Інспекцією ДАБК у Кіровоградській області зареєстровано Декларацію про готовність об'єкта до експлуатації за будівництвом добудови розміром 7,0х7,9 до житлового будинку по АДРЕСА_1 .
15. Обласним комунальним підприємством Кіровоградського обласного об'єднаного бюро технічної інвентаризації за заявою ОСОБА_2 10.08.2012 надано висновок про оформлення права власності на житловий будинок садибного типу з господарськими будівлями та спорудами по АДРЕСА_1 за ОСОБА_2
16. 18.09.2012 Виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради на ім'я ОСОБА_2 на підставі рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської від 04.09.2012 №748 видано свідоцтво про право приватної власності на нерухоме майно на житловий будинок Ааа1а3а5, що розташований за адресою АДРЕСА_1 , загальною площею 166,4 кв.м., житловою площею 97,0 кв.м.
17. Рішенням Апеляційного суду Кіровоградської області від 11.06.2014 визнано недійсним свідоцтво про право на спадщину за законом після смерті ОСОБА_4 , померлого ІНФОРМАЦІЯ_2 , на 12/25 частин житлового будинку з надвірними будівлями, що знаходяться у АДРЕСА_1 , видане державним нотаріусом першої Кіровоградської державної нотаріальної контори 10.12.2010, зареєстрованого в реєстрі за №1-1403. Визнано недійсним договір купівлі-продажу 12/25 частин житлового будинку, розташованого в АДРЕСА_1 , укладений між ОСОБА_5 та ОСОБА_2 і нотаріально посвідчений приватним нотаріусом Кіровоградського нотаріального округу 16.12.2010 №1750. Визнано за ОСОБА_1 право на спадщину за законом на спадкове майно 12/25 частин будинку, що знаходиться за АДРЕСА_1 , після смерті ОСОБА_4 , 1961 року народження, померлого ІНФОРМАЦІЯ_1 .
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що маючи право власності на спадщину за законом на спадкове майно (12/25 частини житлового будинку з надвірними будівлями, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ), позивач дізнався, що Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради видало ОСОБА_2 будівельний паспорт на будівництво добудови літера "а" розміром 7,0х7,9 м до житлового будинку літера "Аа1а3а5", що знаходиться в АДРЕСА_1 . При цьому, позивач наголошує, що засвідчену в установленому порядку згоду на будівництво добудови він не надавав, а тому вважає такі дії відповідача неправомірними.
19. Разом з тим, позивач вважає також протиправними дії і Інспекції Державно-архітектурного контролю у Кіровоградській області з реєстрації Декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо будівництва добудови та в подальшому і видачі Виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради рішення №748 від 04.09.2012 свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 18.09.2012 на ім'я ОСОБА_2 на житловий будинок господарськими будівлями, що знаходяться за адресою в АДРЕСА_1 , оскільки вказані рішення відповідачами видані на підставі неправомірного будівельного паспорту.
20. Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області подано письмові заперечення, в яких вказано на безпідставності позовних вимог, та наголошено, що 05.07.2012 до Інспекції надійшло повідомлення про початок виконання робіт будівництва добудови до житлового будинку по АДРЕСА_1 , яке було зареєстроване 09.07.2012 за №КД 06212113940, замовником вказаного об'єкта будівництва, виступав ОСОБА_2 07.08.2012 до Інспекції надійшла декларація про готовність зазначеного вище об'єкта до експлуатації, яку було зареєстровано 08.08.2012 за №КД 1421213623. Так, представник Інспекції вважає, що всі дії Інспекцією вчинені у відповідності до ч.1 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461.
21. Представник Виконавчого комітету Кіровоградської міської ради позовні вимоги не визнав, зазначивши, що позивач безпідставно звернувся до суду з даним адміністративним позовом, оскільки будівельний паспорт був виданий управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради ОСОБА_2 07.06.2012, а рішення суду згідно з яким визнано право власності на спадщину за законом на спірне майно за ОСОБА_1 винесено 11.06.2014, тобто через 2 роки після видачі будівельного паспорту, а тому підстави для згоди позивача на будівництво добудови станом на 2012 рік були відсутні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовляючи в задоволенні позову, виходили з того, що вчинення оскаржених дій та прийняття рішення у 2012 році, до набуття ОСОБА_1 права власності на спадщину за законом на спадкове майно 12/25 частин будинку, що знаходиться за АДРЕСА_1 , за рішенням Апеляційного суду Кіровоградської області від 11.06.2014, виключає, на час вчинення дій та прийняття рішення винесення рішення, факт порушення оскаржуваним рішенням права позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі Позивач зазначає про неправомірність рішень суді попередніх інстанцій, посилається на те, що:
А) судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального права, а саме: проігноровано норми цивільного законодавства, яким врегульовано питання переходу права власності на спадкове майно;
Б) судами першої та апеляційної інстанцій не було надано правової оцінки його доводам та не було повно й всебічно з'ясовано обставини; зокрема те, що будівельний паспорт було видано третій особі без згоди позивача, який є співвласником житлового будинку в АДРЕСА_1 . Також зазначено про порушення його прав як співвласника домоволодіння.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Суд розглянув доводи касаційної скарги та заперечень, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і дійшов таких висновків.
25. До компетенції адміністративних судів, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, належали публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
26. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
27. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
29. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
30. Позивач, звертаючись до адміністративного суду з позовом, зазначає, що реальний захист цивільних та житлових прав ОСОБА_1 щодо житлового будинку з господарськими будівлями, що знаходиться в АДРЕСА_1 можливий лише у випадку:
- визнання протиправними дій Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо видачі ОСОБА_2 будівельного паспорту на будівництво добудови літера "а" розміром 7,0х7,9 м. до житлового будинку літера "Аа1а3а5", що знаходиться в АДРЕСА_1 ;
- визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Кіровоградській області щодо реєстрації ОСОБА_2 декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо будівництва добудови розміром 7,0х7,9м до житлового будинку, що знаходиться в АДРЕСА_1 ;
- визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради №748 від 04.09.2012 в частині оформлення права власності з видачею свідоцтва про право власності ОСОБА_2 на житловий будинок з господарськими будівлями, що знаходиться в АДРЕСА_1 (т. 1 а.с. 10).
31. Крім того, Позивач неодноразово посилається на те, що звернувся до Відповідача з вимогами саме з метою захисту своїх цивільних прав та інтересів.
32. Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
33. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
34. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
35. Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
36. Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
37. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
38. Ураховуючи наведені вище положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
39. Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
40. Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює паспорт, свідоцтво про право власності (дії), які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.
41. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які порушують, на думку Позивача, його права., а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав, у зв'язку із чим він звернувся до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.
42. Отже, вимоги про визнання протиправними дій Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо видачі ОСОБА_2 будівельного паспорту на будівництво добудови літера "а" розміром 7,0х7,9 м. до житлового будинку літера "Аа1а3а5", що знаходиться в АДРЕСА_1 ; визнання протиправними дій Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Кіровоградській області щодо реєстрації ОСОБА_2 декларації про готовність об'єкта до експлуатації щодо будівництва добудови розміром 7,0х7,9м до житлового будинку, що знаходиться в АДРЕСА_1 ; визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Кіровоградської міської ради №748 від 04.09.2012 в частині оформлення права власності з видачею свідоцтва про право власності ОСОБА_2 на житловий будинок з господарськими будівлями, що знаходиться в АДРЕСА_1 , - є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо набуття права власності та законності проведення третіми особами будівельних робіт.
43. Така ж позиція вже була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі № 804/3091/18.
44. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства
45. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
46. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -
1. Касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року у справі № П/811/363/16 скасувати.
3. Провадження у справі № П/811/363/16 закрити.
4. Повідомити позивачу, що справу може бути розглянуто в порядку цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб