Іменем України
17 липня 2019 року
Київ
справа №805/4997/16-а
адміністративне провадження №К/9901/15783/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №805/4997/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області
про визнання протиправним та скасування наказу від 22 листопада 2014 року №1920; визнання протиправним та скасування висновку службового розслідування; визнання протиправними та скасування наказів від 23 грудня 2014 року № 2163 та від 22 січня 2015 року №21о/с; зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючий суддя - Сіваченко І. В., судді: Шишов О. О., Чебанов О. О.,
I. Суть спору
1. 19 грудня 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області (далі - ГУ МВСУ в Донецькій області, відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
1.1. визнати наказ від 22 листопада 2014 року №1920 «Про призначення службового розслідування» як такий, що був прийнятий незаконно;
1.2. скасувати наказ від 22 листопада 2014 року №1920 «Про призначення службового розслідування» (далі - Наказ № 1920);
1.3. визнати висновок службового розслідування, проведеного відповідно до Наказу № 1920 відносно порушення позивачем службової дисципліни як такий, що був затверджений з порушенням вимог Інструкції «Про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України», затвердженої Наказом МВС України 12 березня 2013 року та зареєстрованої в Міністерстві юстиції 02 квітня 2013 року за номером 541/230 (далі - висновок службового розслідування);
1.4. скасувати висновок службового розслідування відносно порушення позивачем службової дисципліни як незаконний;
1.5. визнати наказ ГУ МВСУ в Донецькій області від 23 грудня 2014 року № 2163 відносно накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення із служби в органах внутрішніх справ за пунктом «є» статті 64 Постанови КМУ від 29 липня 1991 року № 114 «Про Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» таким, що був прийнятий на основі незаконного висновку службового розслідування (далі - Наказ № 2163) та скасувати його;
1.6. визнати незаконним та скасувати наказ ГУ МВСУ в Донецькій області від 22 січня 2015 року № 21о/с в частині звільнення позивача за пунктом «є» статті 64 Постанови КМУ від 29 липня 1991 року № 114 «Про Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» (далі - Наказ № 21о/с);
1.7. зобов'язати ГУ МВСУ в Донецькій області звільнити позивача із служби в органах внутрішніх справ, відповідно до його рапорту за статтею 63-а Постанови КМУ від 29 липня 1991 року № 114 «Про Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» - за віком з 22 січня 2015 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він проходив службу в органах внутрішніх справ. 16 червня 2014 року позивачем подано рапорт до керівництва Управління з проханням звільнити його з органів МВС України за вислугою років.
2.1. Позивач вказує, що 01 вересня 2014 року він був затриманий незаконним збройним формуванням "ДНР" та утримувався в підвалах міста Горлівки та Донецька. Після звільнення з полону він не мав фізичної можливості виїхати за межі окупованої території. Проте у зв'язку з неприбуттям ним до визначеного МВС України місця дислокації УДАІ ГУМВС України в Донецькій області щодо нього проведено службове розслідування, на підставі якого видано дисциплінарний наказ ГУМВС в області від 23 грудня 2014 року №2163 про звільнення позивача зі служби за порушення дисципліни.
2.2. Позивач вважає своє звільнення незаконним, оскільки службове розслідування було проведено з порушенням вимог законодавства. Так, позивач зазначає, що його провину у неприбутті до місця дислокації ніхто не довів, жодного доказу, який би свідчив про те, що він з власної волі не прибув до служби матеріали службового розслідування не містять. Також вказує на те, що йому не видано трудову книжку.
3. Відповідач позовні вимоги не визнав, зауваживши, що 04 липня 2014 року до Управління надійшла термінова службова телеграма про те, що місцем дислокації ГУМВС України в Донецькій області визначено місто Маріуполь. Усьому особовому складу Управління потрібно було прибути для реєстрації до місця дислокації до 07 липня 2014 року. У середині липня 2014 року ОСОБА_1 прибув до Краматорського МВ ГУМВС України в Донецькій області та надав рапорт на відпустку, тоді як відповідно до приписів Правил поведінки та професійної етики осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, затверджених наказом МВС України від 22 лютого 2012 року №155, він повинен був залишатись на території, підконтрольній українській владі і продовжувати нести службу у важкий для країни час.
3.1. Відповідач зауважує, що позивач продовжував залишатись на тимчасово окупованій території так званої ДНР у м. Горлівці, наражаючи на небезпеку своє життя та життя близьких і підлеглих. 01 вересня 2014 року позивач був взятий у полон представниками незаконних формувань так званої ДНР. 02 грудня 2014 року працівниками ВКЗ УДАІ ГУМВС України в Донецькій області на підставі наказу ГУМВС України в Донецькій області від 22 листопада 2014 року №1920 у відношенні ОСОБА_1 , проведено службове розслідування. Матеріали та оригінал висновку службового розслідування у зв'язку з непотрібністю 06 листопада 2015 року знищено шляхом спалювання.
3.2. Відповідач вважає, що з копій матеріалів службового розслідування, які були збережені ГУМВС в Донецькій області, вбачається, що позивач 27 жовтня 2014 повідомляв про перебування на лікарняному у м. Горлівці, однак надати підтверджуючі документи відмовився. Таким чином, спірні накази про звільнення позивача прийняті правомірно. Крім того, відповідач вказує на те, що факт надання ОСОБА_1 рапорту про звільнення за власним бажанням та вислугою років не підтвердився.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 10.06.1985 по 22.01.2015.
5. Остання займана посада - начальник відділу державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Горлівка УДАІ Головного управління МВС України в Донецькій області, останнє за період проходження служби присвоєне ОСОБА_1 спеціальне звання - підполковник міліції.
6. Наказом відповідача від 22 листопада 2014 року №1920 призначено службове розслідування за фактом надходження 02 вересня 2014 року повідомлення про викрадення невідомими особами начальника ВДАІ з обслуговування м. Горлівка УДАІ ГУМВС України в Донецькій області підполковника міліції ОСОБА_1 з власного будинку.
7. Висновком службового розслідування встановлено, що 02 вересня 2014 року до чергової частини Артемівського МВ ГУМВС України в Донецькій області з письмовою заявою звернулась ОСОБА_2 про вжиття заходів до невідомих озброєних осіб, які в цей день приблизно об 11-00 год. у м. Горлівка Донецької області незаконно позбавили волі її чоловіка та вивезли його у невідомому напрямку.
8. 27 жовтня 2014 року ОСОБА_1 прибув до місця свого мешкання та звернувся до Горлівської ЦМБ з приводу отримання ним тілесних ушкоджень. Під час спілкування по телефону з ОСОБА_1 встановлено, що після того, як його випустили з місця утримання, він по теперішній час знаходиться у м. Горлівка, на пропозицію прибути до м. Маріуполь для продовження служби в органах внутрішніх справ, або написати рапорт на звільнення з ОВС на пенсію, останній категорично відмовився та повідомив, що він знаходиться на лікарняному, однак у якій саме лікарні та надати цьому підтвердження відмовився. Також з його слів в нього було відібрано паспорт громадянина України, та інші документи, без яких він не може нікуди виїхати.
9. За грубе порушення службової дисципліни, неналежне ставлення до виконання службових обов'язків, що виразилось у невиході на службу, начальника відділу ДАІ з обслуговування м. Горлівка УДАІ ГУМВС України в Донецькій області підполковника міліції ОСОБА_1 висновком службового розслідування запропоновано звільнити з органів внутрішніх справ.
10. Наказом ГУ МВС України в Донецькій області від 23 грудня 2016 року №2163 за особисту недисциплінованість, порушення вимог статті 7 Дисциплінарного статуту ОВС України, невихід на службу без поважних причин з 27 жовтня 2014 року, начальника відділу ДАІ з обслуговування м. Горлівка УДАІ ГУМВС України в Донецькій області підполковника міліції ОСОБА_1 звільнено з органів внутрішніх справ. Дні невиходу начальника відділу ДАІ з обслуговування м. Горлівка ГУМВС України в Донецькій області підполковника міліції ОСОБА_1 на службу з 27 жовтня 2016 року до дня звільнення вирішено вважати прогулами, грошове забезпечення не нараховувати та не виплачувати.
11. Наказом ГУ МВС України в Донецькій області від 22 січня 2015 року № 21о/с відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ ОСОБА_1 звільнено з органів внутрішніх справ у запас за пунктом 64 "є" (за порушення дисципліни) на підставі наказу Головного управління МВС в області від 23 грудня 2014 року № 2163.
12. 23 січня 2015 року ОСОБА_1 отримав паспорт громадянина України.
13. 03 травня 2016 року по прибуттю до ліквідаційної комісії УДАІ ГУМВС України в Донецькій області позивач особисто отримав дублікат трудової книжки та інші документи, що підтверджується довідкою, виданою членом ліквідаційної комісії УДАІ ГУМВС України в Донецькій області від 26 січня 2017 року та не заперечується позивачем.
14. 05 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся із заявою на ім'я Голови Національної поліції України, зі змісту якої судом апеляційної інстанції установлено, що позивачу на момент її подання було відомо про підстави та дату свого звільнення, про зміст висновку службового розслідування, з яким йому пропонувалося ознайомитися.
15. Додатками до цієї заяви позивач надав копії виписок з наказів від 22 січня 2015 року № 21о/с та від 31 грудня 2014 року № 446 о/с.
ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їх ухвалення
16. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року адміністративний позов задоволено частково:
16.1. визнано незаконним та скасовано наказ від 22 січня 2015 року № 21о/с в частині звільнення з органів внутрішніх справ за пунктом 64 "є" (за порушення дисципліни) підполковника міліції ОСОБА_1 - начальника відділу державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Горлівка (м. Горлівка) управління державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Донецькій області з 22 січня 2015 року;
16.2. зобов'язано ГУ МВС України в Донецькій області вирішити питання про звільнення ОСОБА_1 зі служби в органах внутрішніх справ за віком з 22 січня 2015 року.
17. Суд першої інстанції виходив з того, що пропуск позивачем встановленого статтею 99 КАС України строку звернення до суду з цим позовом не може слугувати перешкодою для надання судового захисту порушеним правам позивача. При цьому, частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зробив висновок, що фактично ні у висновку службового розслідування, ні в інших матеріалах справи не міститься посилань на конкретні докази, якими підтверджується порушення ОСОБА_1 службової дисципліни. Недоведеність відповідачем порушення позивачем службової дисципліни, що є підставою для визнання судом звільнення останнього з органів внутрішніх справ призводить до протиправності Наказу № 21о/с.
18. Щодо позовних вимог позивача про визнання незаконним та скасування наказу від 22 листопада 2014 року №1920, суд першої інстанції також дійшов висновку про його незаконність. Однак, оскільки під час судового розгляду цієї справи позивачем не виявлено бажання подальшої служби в органах внутрішніх справ та враховуючи, що позивач досяг граничного віку перебування на службі, суд вважав за необхідне зобов'язати відповідача вирішити питання щодо звільнення ОСОБА_1 зі служби за віком з 22 січня 2015 року.
19. 16 травня 2017 року ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду позовну заяву залишено без розгляду з підстав недотримання позивачем строку звернення до суду, визначеного статтею 99 КАС України та відсутність підстав для його поновлення.
20. Приймаючи зазначену ухвалу суд апеляційної інстанції виходив з того, що з 03 травня 2016 року позивач дізнався про порушення свого права і саме з цієї дати слід обраховувати початок перебігу строку звернення до суду, оскільки позовна заява направлена поштою 13 грудня 2016 року, то строк, встановлений частиною третьою статті 99 КАС України є пропущеним, що є підставою для залишення позовної заяви без розгляду.
ІV. Касаційне оскарження
21. Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, 19 червня 2017 року позивач подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
22. Позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано положення статей 99 та 100 КАС України до спірних правовідносин, оскільки, на його думку, на підставі статті 233 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) один місяць як строк звернення до суду має обчислюватися з дня вручення копії наказу про звільнення, або з дня видачі трудової книжки.
23. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач спростовує її доводи, просить залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
24. 14 серпня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження та витребувано з Донецького окружного адміністративного суду справу №805/4997/16-а.
25. 05 вересня 2017 року справа №805/4997/16-а надійшла до Вищого адміністративного суду України.
26. 05 лютого 2018 року справу передано до Верховного Суду (головуючий суддя - Шарапа В. М.)
27. 31 травня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 533/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв'язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
28. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: Шевцова Н. В. - головуючий суддя, судді: Кашпур О. В., Радишевська О. Р.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
29. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
30. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
31. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
32. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
33. На підставі частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
34. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
35. За змістом частини першої - третьої статті 99 КАС України в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
35.1. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
35.2. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
36. Відповідно до статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
36.1. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
37. Згідно статті 233 КЗпП України працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
38. За пунктом 9 частини першої статті 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
39. Відповідно до статті 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду суд апеляційної інстанції уповноважений, зокрема, скасувати постанову суду і залишити позовну заяву без розгляду.
40. Частиною першою статті 203 КАС України встановлено, що постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
41. За змістом статті 99 КАС України в редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин, законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
42. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах та стимулює суд й інших учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
43. У цій справі судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачем до суду першої інстанції було надано клопотання про поновлення строку звернення до суду, яке обґрунтоване тим, що після його утримання незаконним збройним формуванням "ДНР" документи позивачу повернуті не були.
44. Між тим матеріалами справи підтверджено, що паспорт громадянина України позивач отримав 23 січня 2015 року, а 03 травня 2016 року по прибуттю до ліквідаційної комісії УДАІ ГУМВС України в Донецькій області особисто отримав дублікат трудової книжки та інші документи. Факт отримання дубліката трудової книжки не заперечував і позивач, в тому числі, в судовому засіданні апеляційної інстанції.
45. Судом апеляційної інстанції досліджено також зміст особистої заяви від 05 травня 2016 року позивача, написаної на ім'я Голови Національної поліції України, зі змісту якої встановлено, що ОСОБА_1 було відомо про підстави та дату свого звільнення, про існування висновку службового розслідування, наказів, про які він зазначав в позовній заяві. Додатками до цієї заяви є, зокрема, копії виписок з наказів від 22 січня 2015 року № 21о/с та від 31 грудня 2014 року № 446 о/с. Також у цій заяві позивач підтверджує, що йому пропонувалось ознайомитись з матеріалами службового розслідування.
46. Зважаючи на встановлені судом апеляційної інстанції обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновком останнього про наявність факту пропуску місячного строку звернення до адміністративного суду з позовом, встановленого частиною третьою статті 99 КАС України та статті 233 КЗпП України, оскільки позивач дізнався про ймовірне порушення своїх прав 03 травня 2016 року, а з відповідним позовом до суду звернувся лише 13 грудня 2016 року (направлено позов поштою).
47. Доказів поважності пропуску цього строку або обставин, які з 03 травня 2016 року перешкоджали позивачу своєчасно звернутися позивачу до суду з позовом, доводи касаційної скарги не містять.
48. Таким чином, Верховний Суд вважає, що апеляційний суд, залишаючи позов без розгляду, надав належну оцінку зазначеним позивачем обставинам щодо поважності пропуску строку звернення до адміністративного суду та дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав вважити їх такими, що свідчать про наявність об'єктивних, тобто таких, що не залежали від волі позивача, перешкод для реалізації права на звернення до суду в установлений процесуальним законом строк.
49. Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції фактичних обставин справи.
50. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваного судового рішення - без змін.
VІІ. Судові витрати
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року у справі №805/4997/16-а залишити без змін.
3. Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Н. В. Шевцова
Судді О. В. Кашпур
О. Р. Радишевська