Іменем України
16 липня 2019 року
Київ
справа №815/6197/16
адміністративне провадження №К/9901/24322/18 К/9901/33154/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
за участю секретаря - Глущенка Д.В.
учасники справи:
представники позивача -. Сокольська О. О . , Храмцов О.М.
представник відповідача - не з'явився
представник третьої особи - не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю "Грабівський вапняк" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І. від 23.01.2018 у справі № 815/6197/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірняк" до Державної служби геології та надр України, третя особа ТОВ "Грабівський вапняк" про визнання незаконними дій щодо зупинення та скасування дозволу, скасування наказів, про визнання безпідставними анулювання спеціального дозволу та поновлення його дії,
У листопаді 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю "Гірняк" (далі -ТОВ "Гірняк", позивач), з урахуванням уточнень позовних вимог від 23 листопада 2016 року, звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, 3-тя особа ТОВ "Грабівський вапняк" про:
- визнання незаконними дії Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії та подальше скасування Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року;
- скасування наказу Державної служби геології та надр України № 94 від 16 березня 2012 року в частині пункту 43 додатку до цього наказу, яким зупинена дія Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року;
- скасування наказу Державної служби геології та надр України № 210 від 18 травня 2012 року в частині пункту 13 додатку 3 до цього наказу, яким анульовано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року;
- визнання Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року таким, що анульований безпідставно та зобов'язати Державну службу геології та надр України, поновити TOB "Гірняк" Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року скасовано
Прийнято по справі нову постанову, якою позовні вимоги задоволено.
Визнано дії Державної служби геології та надр України щодо зупинення дії та подальше скасування Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року незаконними.
Скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 94 від 16 березня 2012 року в частині пункту 43 додатку до цього наказу, яким зупинена дія Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 210 від 18 травня 2012 року в частині пункту 13 додатку 3 до цього наказу, яким анульовано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Визнано Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року таким, що анульований безпідставно та зобов'язано Державну службу геології та надр України поновити TOB "Гірняк" Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач та третя особа ТОВ "Грабівський вапняк" подали касаційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Касаційну скаргу Держгеонадра обґрунтовано тим, що спеціальний дозвіл анульовано внаслідок порушення позивачем підпункту 9 пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), тобто невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк у відповідності до ч. 3 ст. 26 Кодексу України про надра, а тому в даному випадку Держгеонадра не повинна отримувати згоду позивача на припинення права користування надрами. Вказує на порушення строку звернення до суду з вказаним позовом, оскільки про наявність оскаржуваного Наказу № 210 від 18.05.2012 позивачу було відомо у травні 2012 року.
Касаційна скарга ТОВ "Грабівський вапняк" обґрунтована тим, що ТОВ "Грабівський вапняк" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами № 6207 від 17.07.2017, проте після ухвалення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції товариство понесло збитки, втратило партнерів та майже зупинило господарську діяльність. Вказує, що строк дії спеціального дозволу ТОВ "Гірняк" закінчився 18.12.2017, тобто станом на ухвалення судом апеляційної інстанції дозвіл свою дію вичерпав та законодавством не передбачено його поновлення на підставі судового рішення. Зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано оцінку, що ТОВ "Гірняк" не подало звітність за формою 5-гр за 2011 рік, що стало підставою для анулювання спеціального дозволу. Також вказує на порушення строків звернення до суду та розгляд справи судом апеляційної інстанції без належного повідомлення представника третьої особи.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ТОВ «Гірняк» здійснює свою діяльність на підставі законодавства України, зокрема в сфері видобування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю тощо (Код КВЕД 08.11).
З метою забезпечення передбаченої статутом господарської діяльності підприємством ТОВ «Гірняк» у 2007 році, у відповідності до вимог чинного законодавства України, Міністерству охорони навколишнього природного середовища України були надані документи з метою отримання спеціального дозволу на користування надрами у вигляді видобування вапняку на родовищі Грабівське - II (ділянка Гребенників Яр). Після перевірки комплекту наданих документів, Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ «ПРНЯК» був виданий Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року терміном дії 10 років, а саме: на видобування вапняку, об'єкт надрокористування: Грабівське-ІІ родовище ділянка Гребінників Яр, мета надрокористування: видобування вапняків, придатних для випалу на вапно.
У дозволі наведено такі особливі (додаткові) умови спеціального дозволу:
- виконання умов Держуправління екоресурсів в Одеській області екологічна картка від 26 вересня 2006 року;
- щорічний радіаційний контроль за породами в кар'єрі та продукцією з них на відповідність вимогам НРБУ-97;
- своєчасна і в повному обсязі сплата обов'язкових платежів (в тому числі, збір за геологорозвідувальні роботи) до Державного бюджету згідно з чинним законодавством; щорічна звітність перед ДНВП «Геоінформ України» згідно з формою 5-гр.
12 березня 2012 року на адресу Державної служби геології та надр України надійшов лист ДНВП «ГЕОІНФОРМ УКРАЇНИ», згідно якого до Державної служби геології та надр України направлена інформація щодо надрокористувачів, які в порушення особливих умов спеціальних дозволів, не звітували перед ДНВП «ГЕОІНФОРМ УКРАЇНИ» щодо погашення запасів за 2011 рік (форми 5-гр, 6-гр, 7-гр), у тому числі щодо ТОВ «ГІРНЯК», дозвіл № 4609 від 18 грудня 2007 року.
16 березня 2012 року наказом Державної служби геології та надр України № 94 зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, у тому числі, п. 43 № 4609 від 18 грудня 2007 року ТОВ «ГІРНЯК» у зв'язку із порушенням п. 3 ст. 53 Кодексу України про надра, на підставі підпункту 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМУ від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).
18 травня 2012 року наказом Державної служби геології та надр України № 210 анульовано дію спеціальних дозволів на користування надрами, у тому числі, п. 13 № 4609 від 18 грудня 2007 року ТОВ «ГІРНЯК» на підставі підпункту 9 пункту 23 Порядку № 615.
Не погоджуючись з вищевказаними наказами, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що існувала підстава для анулювання спеціального дозволу № 4609 від 18 грудня 2007 року, а саме порушення позивачем підпункту 9 пункту 23 Порядку № 615 (в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), тобто невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк. Таким чином, дозвіл анульовано у відповідності до ч. 3 ст. 26 Кодексу України про надра (в редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) на підставі підпункту 9 пункту 23 Порядку № 615 (в редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), отже відповідач не повинен був отримувати згоду позивача на припинення права користування надрами, а у випадку незгоди - звертатися до суду.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні не було встановлено факт наявності порушення особливих умов спеціальних дозволів з боку ТОВ «Гірняк». Вказав, що дозвіл скасовано всупереч ст. 26 Кодексу України про надра, оскільки не отримано на це згоди позивача як надрокористувача, та відсутнє судове рішення про анулювання спеціального дозволу.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Перелік обов'язків надрокористувачів містить норма статті 24 КУпН, пунктом 5 частини другої якої передбачено, що користувачі надр зобов'язані виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Пунктом 15 Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 року №75, передбачено, що облік запасів корисних копалин ведеться на основі звітних балансів гірничодобувних і геологорозвідувальних підприємств. Форма звітного балансу за групами корисних копалин та інструкції щодо їх заповнення розробляються Мінприроди, погоджуються із заінтересованими міністерствами та відомствами і затверджуються Мінстатом.
Відповідно до пункту 18 вказаного Порядку Держгеонадра контролює своєчасність подання підприємствами та організаціями звітних балансів запасів корисних копалин, перевіряє їх правильність та відповідність встановленим вимогам і складає державний баланс запасів корисних копалин.
Наказом Державної геологічної служби від 26 грудня 2007 року №142 «Про затвердження звітної документації щодо запасів та використання корисних копалин» затверджена форма звітного балансу запасів корисних копалин (5-гр), в якій термін подання такої звітності значиться - до 5 лютого.
Як вбачається з матеріалів справи, а саме згідно оскаржуваних наказів Державної служби геології та надр України № 94 від 16 березня 2012 року та № 210 від 18 травня 2012 року, підставою для зупинення дії спеціального дозволу було порушення ТОВ «Гірняк» вимог Пункту 3 статті 53 Кодексу України від 27.07.1994 № 132/94-ВР «Про надра» (КУпН) в частині забезпечення користувачем надр «обліку стану і руху запасів, втрат і погіршення якості корисних копалин, а також подання до статистичних та інших державних органів встановленої законодавством звітності», а підставою анулювання спеціального дозволу на користування надрами стало невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
Стосовно доводів касаційної скарги третьої особи, що судом апеляційної інстанції не надано оцінку, що ТОВ "Гірняк" не подало звітність за формою 5-гр за 2011 рік, що стало підставою для анулювання спеціального дозволу, колегія суддів зазначає, що спеціальний дозвіл анульовано на підставі підпункту 9 пункту 23 Порядку № 615, тобто за невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу, а не з підстави неподання звітності за формою 5-гр.
В свою чергу судом встановлено, що про позивач не був обізнаний з наказом про зупинення дії спеціального дозволу, оскільки відсутні докази повідомлення позивача про наявність вказаного наказу № 94 від 16.03.2012, а відтак апелянт не мав жодної змоги у встановлений 21-денний термін, довести відсутність порушень, що стали підставою для зупинення дозволу або усунути такі порушення (якщо вони мали місце).
Відповідно до ст.26 Кодексу України "Про надра" право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.
У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
Відповідно до частини третьої статті 26 зазначеного Кодексу законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Пунктом 23 Порядку передбачено, що право користування надрами припиняється у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
У Порядку можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 Кодексу України про надра, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.
Верховний Суд України вже неодноразово висловлював правову позицію при розгляді справ цієї категорії. Так, у постановах від 27 жовтня 2015 року (справа № 21-4873а15) він указував, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.
Аналогічна позиція вказана і в постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 18 вересня 2018 року у справі № 811/3829/13-а.
Як встановлено судами, має місце незгода користувача з припиненням права на користування надрами, у зв'язку з чим, анулювання дії дозволу було можливе лише в судовому порядку.
Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи ТОВ «Гірняк» не надавало згоду на анулювання Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року, тобто на припинення права користування надрами за будь-якими випадками та підставами, а відтак Державна служба геології та надр України не отримувала згоду надрокористувача на анулювання зазначеного дозволу.
Окрім того, в матеріалах справи відсутні докази звернення відповідача до ТОВ «Гірняк» із подібними запитами, таким чином Державна служба геології та надр України не намагалась з'ясувати наявність або відсутність згоди ТОВ «Гірняк» на анулювання Спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Судове рішення про припинення права користування надрами чи анулювання вказаного дозволу, виданого для ТОВ "Гірняк" також відсутнє.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відповідачем порушено порядок анулювання спеціального дозволу.
Верховним Судом в постановах від 13 листопада 2018 року у справах № 813/2435/16, 805/1305/16-а вказано, що оскільки підставою припинення права користування надрами було невиконання вимог контролюючого органу усунути виявлені під час перевірки недоліки, Державна служба геології та надр України мала право самостійно, без звернення до суду, прийняти рішення про анулювання спеціального дозволу.
Однак, незважаючи на вказаний висновок, судові рішення постановлені на користь надрокористувача, а фактичні обставини дещо відрізняються від даної справи.
Крім того, вказана позиція висловлена без відступлення від позиції, що вказана у постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 18 вересня 2018 року у справі № 811/3829/13-а, а відтак в даній справі суд враховує позицію, що висловлена раніше.
Стосовно доводів касаційних скарг про порушення строку звернення до суду, оскільки про оскаржуваний наказ № 210 від 18 травня 2012 року позивач отримав 30.05.2012, колегія суддів зазначає наступне.
Частинами 1-2 статті 99 КАС України ( в редакції чинній на момент звернення до суду з адміністративним позовом) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, при визначенні строків звернення до суду, необхідною умовою є встановлення дати, коли позивач дізнався про порушення свого права.
Посилання в касаційних скаргах на рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення №6603000000750 від 30 травня 2012 року, як на доказ отримання позивачем листа №4824/01/14-12 від 28 травня 2012 року, яким повідомлено про анулювання Спеціального дозволу на користування надрами №4609 від 18 грудня 2007 року відповідно до наказу Державної служби геології та надр України №210 від 18 травня 2012 року, суд прийняти не може, оскільки в повідомленні відсутні будь які відомості щодо отримання цього листа, зокрема, дата, підпис та прізвище отримувача.
З вказаного поштового повідомлення неможливо встановити, чи належним чином отримував ТОВ "Гірняк" оскаржуваний наказ № 210 від 18 травня 2012 року, а відтак суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
Стосовно доводу касаційної скарги ТОВ "Грабівський вапняк", що апеляційним судом справу розглянуто без належного повідомлення третьої особи, колегія суддів зазначає наступне.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 23.01.2018.
Копія даної ухвали направлена сторонам та отримана третьою особою, оскільки від ТОВ "Грабівський вапняк" тричі до розгляду справи (19.01.2018 вх. № 984, 19.01.2018 вх. № 983 та 22.01.2018) до суду апеляційної інстанції надійшли копія супровідного листа від 14.12.2017 про надіслання ухвали від 12.12.2017, копія меморандуму про взаєморозуміння, копія інвестиційного договору та інші документи.
Вказане свідчить про обізнаність представника ТОВ "Грабівський вапняк" про судове засідання 23 січня 2018 року.
Стосовно доводів касаційної скарги, що термін дії спеціального дозволу закінчився 17.12.2017, а його продовження не передбачено, колегія суддів зазначає наступне.
Постановою суду апеляційної інстанції визнано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року таким, що анульований безпідставно та зобов'язано Державну службу геології та надр України поновити TOB "Гірняк" Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року.
Основні вимоги до порядку видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру визначено ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до абзаців 16, 17 ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк дії безпідставно анульованого документа дозвільного характеру подовжується на строк, протягом якого такий документ дозвільного характеру вважався анульованим.
Днем поновлення безпідставно анульованого документа дозвільного характеру є день внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
В свою чергу пунктом 23 Порядку № 615, в якому перелічено підстави припинення права користування надрами, не передбачені умови поновлення дії договору. Проте, суд вважає, що після скасування наказу Держгеонадр про анулювання дії Спеціального дозволу, він підлягає поновленню.
Пунктом 25 Порядку № 615 передбачено, що про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ.
Отже, незважаючи на те, що в даній справі строк дії спеціального дозволу на користування надрами № 4609 від 18 грудня 2007 року закінчився 17 грудня 2017 року, у разі його протиправного скасування з метою ефективного захисту прав позивача, Держгеонадра зобов'язана поновити його дію, шляхом видання відповідного наказу.
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційні скарги Державної служби з геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю "Грабівський вапняк" залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року - без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя А.Ю. Бучик
судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук
Повне рішення складено 17 липня 2019 року.