П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
16 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/120/19
Категорія: 114000000 Головуючий в 1 інстанції: Гомельчук С. В.
Час і місце ухвалення: 08:34 год.,м. Херсон
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - Лук'янчук О.В.
суддів - Бітова А. І.
- Ступакової І. Г.
при секретарі - Черкасовій Є.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами Виконавчого комітету Херсонської міської ради, Комунального підприємства "Херсонський міський центр земельно-майнових відносин" на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року по справі за позовом Виробничого кооперативу "Торговельно-заготівельної фірми "Дніпровець" до Виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 21 листопада 2018 року №387,-
ВК "Торговельно-заготівельної фірми "Дніпровець" звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Херсонської міської ради), в якому просить визнати протиправними рішення виконавчого комітету від 21 листопада 2018 року №387 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Херсона."
В обґрунтування позовних вимог зазначається, що при прийнятті спірного рішення, яким затверджено порядок визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд в утриманні об'єктів благоустрою м. Херсона, відповідачем порушено положення ч.4 ст.15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", які надають право власнику тимчасової споруди брати пайову участь в утриманні цього об'єкт благоустрою, а не обов'язок, як це передбачено положеннями прийнятого порядку. Крім того, аналіз положень оскаржуваного акту свідчать про те, що він є регуляторним актом, процедура прийняття якого не відповідає вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності". За таких умов спірний акт і протиправним.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року адміністративний позов Виробничого кооперативу "Торговельно-заготівельна фірма "Дніпровець" задоволено повністю.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Виконавчий комітет Херсонської міської ради, Комунальне підприємство "Херсонський міський центр земельно-майнових відносин" подали апеляційні скарги, в який зазначають про порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, а тому просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги Виконавчий комітет Херсонської міської ради зазначає, що позивачем при зверненні до суду першої інстанції не зазначено, а судом не встановлено, які саме права позивача було порушено відповідачем Відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту При цьому з посиланням на ст. 10 ЗУ «Про благоустрій населених пунктів» зазначає, що оскаржуване рішення прийнято у межах повноважень. Водночас апелянтом зазначено, що прийняте рішення не є регуляторним актом.
В обґрунтування апеляційної скарги Комунальне підприємство "Херсонський міський центр земельно-майнових відносин" посилається на ті ж обставини що й виконавчий комітет. При цьому зазначає, що має право на звернення до суду з апеляційною скаргою, а судом першої інстанції протиправно не залучено його у якості третьої особи.
Учасники справи у судове засідання не з'явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлені належним чином, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста їх участь в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Згідно ч.4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, позивача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційних скарг приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 21 листопада 2018 року №387 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об'єктів благоустрою міста Херсона" (надалі - Рішення) затверджено однойменний Порядок. Порядком встановлені принципи визначення обсягу (розміру) пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд в утриманні об'єктів благоустрою м.Херсона та методика його розрахунку, а також порядок залучення та використання пайової участі.
Вважаючи, що Рішення порушує права позивача, ВК "Дніпровець" звернувся до суду для його скасування.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Відповідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
В апеляційній скарзі апелянтами зазначено, що позивачем при зверненні до суду першої інстанції не зазначено, а судом не встановлено, які саме права позивача було порушено відповідачем. Відсутність спору виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Так, при зверненні до суду першої інстанції позивачем зазначено, що оскаржуваний акт містить обов'язкові приписи для осіб, які здійснюють підприємницьку діяльність із використанням тимчасових споруд торгівельного, побутового призначення, засобів пересувної дрібно-роздрібної торгівельної мережі.
Колегія суддів зазначає, що позивач є суб'єктом господарювання, котрий серед іншого надає послуги із використання тимчасових споруд, засобів пересувної дрібно роздрібної торгівельної мережі біля стаціонарних об'єктів тощо, а тому оскаржуване рішення прямо застосовується до позивача як суб'єкта господарювання, а тому доводи апелянтів в цій частині є безпідставними.
Статтею 1 Закону України "Про благоустрій населення" від 06 вересня 2005 року № 2807-ІV (далі- Закон №2807) визначено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Стаття 13 Закону №2807 містить перелік об'єктів благоустрою населених пунктів, серед яких, між іншим, території будівель та споруд інженерного захисту територій; території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору, інші території в межах населеного пункту.
У відповідності до положень пункту 10 ч.2. ст. 10 ЗУ "Про благоустрій населених пунктів" до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об'єктів благоустрою.
Відповідно до ч.ч.1, 4 ст.15 Закону №2807 органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об'єктів.
Власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об'єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов'язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об'єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.
Типовий договір щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Такий договір затверджено наказом Мінрегіонрозвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 12 листопада 2013 року №537 "Про затвердження Типового договору щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою і містить загальні принципи механізму взаємодії підприємств з утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності або балансоутримувачів цих об'єктів з власниками тимчасових споруд.
Отже, власник тимчасової споруди має вибір способу забезпечення належного утримання прилеглої до цієї споруди території та вправі, але не зобов'язаний, укладати договір щодо пайової участі в утриманні благоустрою із підприємством або балансоутримувачем. Не укладення договору не позбавляє власника споруди самостійно забезпечувати належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території.
Як вбачається із матеріалів справи, пунктом 4 розділу 4 Порядку визначено безальтернативний спосіб забезпечення належного утримання прилеглої до споруди території, а саме: пайову участь сплачують фізичні особи, фізичні особи-підприємці та юридичні особи, які оформляють дозвільні документи на розміщення тимчасової споруди.
Відтак, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що положення Порядку носять імперативний характер і передбачають, що у разі встановлення (розміщення) тимчасової споруди власника споруди зобов'язаний сплачувати пайову участь в утриманні об'єктів благоустрою, що суперечить положенням ст.15 Закону №2807.
Крім того, положення ст.28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" надають поняття тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально- культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності та визначають порядок їх розміщення. Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 (далі- Порядок №244).
Відповідно до вимог п.1.7 розділу І Порядку №244 розміщення окремих тимчасових споруд (як стаціонарних так і пересувних) здійснюється згідно з цим Порядком.
Пунктами 2.4-2.5 розділу ІІ Порядку №244 встановлено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання заяви. Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.
Отже, розташування тимчасових споруд здійснюється виключно у відповідності до Порядку №244.
Разом з тим, спірним Порядком передбачено, що тільки після укладення договору про сплату пайової участі, сплати 100% плати за цим договором оформляється довідка про погодження щодо розміщення на об'єкт благоустрою тимчасової споруди (підпункти 4.6- 4.9 Порядку), що є додатковим механізмом до процедури розміщення тимчасових споруд, не передбачений законодавством.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апелянта, що спірне рішення прийнято у відповідності із Законом України «Про благоустрій населених пунктів» є необґрунтованими та спростовуються вищевикладеними нормами права.
Надаючи правову оцінку доводам апелянтів стосовно того, що прийняте рішення не є регуляторним актом, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" (№ 280/97-ВР від 21.05.1997; далі - ЗУ Про місцеве самоврядування) встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Згідно ст.1 ЗУ "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (№ 1160-IV від 11.09.2003; далі - ЗУ Про регуляторну політику) регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Аналіз положень спірного акту, його спрямування, порядок застосування та коло осіб, котрі задіяні в відносинах, які врегульовані Порядком доводять, що спірне Рішення носить характер регуляторного.
Крім того, колегія суддів зазначає, що згідно ч.ч.1-2 ст.21 вищезазначеного Закону, проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.
Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений;
- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;
- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Відповідно до ч.ч.1-2 ст.25 Закону "Про засади державної регуляторної політики" у разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта
В матеріалах справи в наявності лист Державної регуляторної служби України, б/н, "Щодо розгляду проекту рішення", де регуляторна служба надає аналіз проекту спірного Рішення і повідомляє відповідача про невідповідність проекту рішення нормам діючого законодавства України.
Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Колегія суддів не приймає доводи апелянта щодо не залучення його в якості третьої особи судом першої інстанції, як на підставу для скасування оскаржуваного рішення суду, оскільки даний факт не спростовує правильність рішення суду першої інстанції. При цьому, колегія суддів зазначає, що апелянт скористався правом на оскарження рішення суду першої інстанції, яке надано ст.293 КАС України в якій встановлено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
За таких обставин, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції щодо протиправності спірного рішення та його скасування.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 313, 315, 316, 321, 322, 329, 331 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційні скарги Виконавчого комітету Херсонської міської ради, Комунального підприємства "Херсонський міський центр земельно-майнових відносин" залишити без задоволення.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складено та підписано 18 липня 2019 року .
Головуючий суддя: О.В. Лук'янчук
Суддя: А. І. Бітов
Суддя: І. Г. Ступакова