Іменем України
11 липня 2019 року
Київ
справа №815/42/16
адміністративне провадження №К/9901/29700/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Лещенко Т.П.,
позивача - ОСОБА_1 ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №815/42/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Ліквідаційної комісії Головного управління МВС України в Одеській області, треті особи: Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, Ліквідаційна комісія Приморського РВ ОМУ ГУ МВС України в Одеській області, Приморський відділ поліції у місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання незаконним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року, ухвалену суддею Бойко О.Я.
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючий суддя - Осіпова Ю.В., суддів: Золотнікова О.С., Скрипченка В.О.
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
1. 04 січня 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - відповідач І), Ліквідаційної комісії ГУ МВС України в Одеській області (далі - відповідач ІІ), в якому з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог просив суд:
1.1. визнати незаконним та скасувати наказ начальника Головного управління МВС України в Одеській області № 1599 о/с від 04 листопада 2015 року в частині звільнення капітана міліції ОСОБА_1 (М-127576) згідно з пунктами 10 та 11 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію" та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) з посади слідчого відділення розслідування злочинів у сфері службової діяльності слідчого відділу Приморського РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого відділення розслідування злочинів у сфері службової діяльності слідчого відділу Приморського РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області з 06 листопада 2015 року;
1.3. зобов'язати Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області звільнити ОСОБА_1 з 06 листопада 2015 року за пунктом 64 "з" у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (установи, організації) згідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, у зв'язку із виявленням бажання проходити службу в поліції;
1.4. зобов'язати Головне управління Національної поліції в Одеській області розглянути заяву від 07 листопада 2015 року, подану ОСОБА_1 згідно з п. 9 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію", та видати з цього приводу відповідний наказ про призначення на рівнозначну посаду у слідчому відділі Приморського відділу поліції у м. Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року;
1.5. вважати вимушеним у зв'язку з виданням наказу № 1599 о/с від 04 листопада 2015 року прогул ОСОБА_1 та зобов'язати Головне управління Національної поліції в Одеській області виплатити відповідне грошове забезпечення з 10 грудня 2015 року по день фактичного поновлення на посаді;
1.6. визнати незаконною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 40108740) у не нарахуванні та невиплаті позивачу заробітної плати за період його роботи на посаді слідчого відділу Приморського відділу поліції у місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року;
1.7. визнати незаконною бездіяльність Головного управління МВС України в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 08592268) у невиплаті позивачу одноразової грошової допомоги відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" № 2262-ХІІ;
1.8. зобов'язати Головне управління Національної поліції в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 40108740) нарахувати позивачу грошове забезпечення відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 988 від 11 листопада 2015 року за період його роботи на посаді слідчого відділу Приморського відділу поліції у місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року;
1.9. стягнути на користь позивача з Головного управління Національної поліції в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 40108740) нараховане грошове забезпечення за період його роботи на посаді слідчого відділу Приморського відділу поліції у місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року шляхом списання коштів головним управлінням Державної казначейської служби України в Одеській області з відповідного рахунку;
1.10. стягнути на користь позивача з Головного управління Національної поліції в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 40108740) заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку щодо виплати грошового забезпечення за період його роботи на посаді слідчого відділу Приморського відділу поліції у місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року;
1.11. стягнути на користь позивача з Головного управління МВС України в Одеській області (ідентифікаційний код юридичної особи 08592268) середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку щодо виплати одноразової грошової допомоги.
2. В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав, що оскаржуваний наказ про звільнення прийнятий Головним управлінням МВС України в Одеській області без погодження з профспілковим органом; без урахування переважного права на залишення позивача на роботі в органах внутрішніх справ та без пропозиції щодо переведення на іншу роботу; без прийняття до уваги того, що позивач є сімейною особою, на утриманні якого знаходиться дружина та малолітня дитина; без врахування тривалого безперервного стажу роботи позивача у Приморському РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області з серпня місяця 2007 року; без попередження про звільнення за два місяці до дати звільнення.
2.1. Позивач вказував, що Головним управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області не вчинено заходів для забезпечення працевлаштування на службі в органах внутрішніх справ України при скороченні штатів, яке відбулось внаслідок ліквідації одного органу внутрішніх справ та створення іншого органу, не з'ясовано наміру позивача про подальше проходження служби в органах внутрішніх справ та не було запропоновано, ані аналогічну посаду, ані нижчу, ніж ту, на якій він проходив службу.
2.2. Позивач стверджував, що відповідачем порушено норми діючого законодавства України щодо можливості подальшого використання позивача на службі в органах внутрішніх справ України, оскільки останній мав достатній досвід у роботі, знання, відповідну кваліфікацію, бажання працювати в поліції та відповідає вимогам поліцейського, що передбачені діючим законодавством України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. 5 серпня 2016 року постановою Одеського окружного адміністративного суду у справі № 815/42/16 позов задоволено частково.
3.1. Зобов'язано Головне управління МВС України в Одеській області змінити підставу звільнення ОСОБА_1 у наказі від 04 листопада 2015 року № 1599 о/с на п. 64 "з" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (у зв'язку із переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади, установи, організації).
3.2. Визнано протиправною бездіяльність Головного Управління Національної поліції в Одеській області у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 грошового забезпечення за період його роботи на посаді слідчого Приморського відділу поліції у місті Одеса Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року.
3.3. Зобов'язано Головне управління Національної поліції в Одеській області нарахувати та виплатити позивачу грошове забезпечення відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 988 від 11 листопада 2015 року за період його роботи на посаді слідчого Приморського відділу поліції у місті Одеса Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року.
3.4. В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив зі встановлення факту подання позивачем Начальнику ГУМВС України в Одеській області рапорту про звільнення його з ОВС за п. 64 "з" (у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (установи, організації), а також того, що позивач був фактично допущений за згодою керівництва ГУ НП в Одеській області до роботи слідчого у слідчий відділ Приморського відділу поліції в м. Одесі ГУ НП в Одеській області, що на підставі частини 4 статті 24 Кодексу законів про працю України вважається укладенням трудового договору і тоді, коли наказ чи розпорядження не було видано. У зв'язку з цим формулювання звільнення позивача за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ є безпідставним, а бездіяльність Головного Управління Національної поліції в Одеській області у не нарахуванні та не виплаті ОСОБА_1 грошового забезпечення за період його роботи на посаді слідчого Приморського відділу поліції у місті Одеса Головного управління Національної поліції в Одеській області з 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року - протиправною.
4.1. В той же час, оскільки впродовж судового розгляду встановлено, що позивач фактично був переведений на роботу в органи поліції, а трудовий договір укладений з ГУ НП в Одеській області (з 07 листопада 2015 року), суд вважає, що позовні вимоги про поновлення позивача на посаді слідчого відділення розслідування злочинів у сфері службової діяльності слідчого відділу Приморського РВ ОМУ ГМВС України в Одеській області та про допущення негайного виконання рішення в частині поновлення; визнання незаконною бездіяльність ГУ МВС України в Одеській області у невиплаті одноразової грошової допомоги відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", стягнення середнього заробітку за весь час затримки виплати одноразової грошової допомоги не належать до задоволення.
5. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року у справі № 815/42/16 залишено без змін.
6. Апеляційний суд мотивував свою ухвалу тим, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні норм матеріального права.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. 29 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
8. У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року, ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року, ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
9. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що трудові права позивача, пов'язані із проходженням публічної служби, не були відновлені оспорюваними судовими рішеннями. Вказував на безпідставність відмови судом йому у поновленні на посаді слідчого через незаконність звільнення.
10. Як на порушення норм матеріального права судами попередніх інстанцій скаржник вказує, що судами в обґрунтування відмови частини позовних вимог було застосовано норму частини 4 статті 24 Кодексу законів про працю України, диспозиція якої викладена в оспорюваних судових рішеннях, а саме, що трудовий договір вважається укладеним і тоді, коли наказ чи розпорядження не було видано, але працівника фактично було допущено до роботи. В той же час, скаржник зауважує, що при застосуванні норми частини 4 статті 24 КЗпП України судами не враховано, що зазначена норма виключена на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28 грудня 2014 року № 77-VIII.
11. У зв'язку з цим скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме частини 2 статті 159 КАС України (в редакції до 15.12.2017), згідно якої законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
12. У відкритому судовому засіданні 11 липня 2019 року ОСОБА_1 підтримав вимоги своєї касаційної скарги та просив їх задовольнити.
Позиція інших учасників справи
13. 18 квітня 2017 року від представників відповідачів - Головного управління Національної поліції в Одеській області та Головного управління МВС України в Одеській області надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просили касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити в частині скасування постанови Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року, ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
14. У поданих запереченнях відповідачі висвітлювали спільну позицію, згідно якої наголошували, що на їх думку, вирішальним у даній адміністративній справі є саме факт припинення такого специфічного виду служби, як служба в органах внутрішніх справ. Тобто з 07.11.2015 в Україні не існує міліції і, відповідно будь-які трудові відносини в даній структурі є неможливими.
15. В судове зсідання 11 липня 2019 року представники відповідачів не з'явилися, хоча в справі наявні докази, що вони були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи, причин неявки в судове засідання суду не повідомили. За змістом частини 1 статті 205 КАС України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті.
Рух касаційної скарги
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року, ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року.
17. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
18. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
19. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
20. 01 липня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
21. Позивач проходив службу в органах внутрішніх справ, обіймаючи на дату звільнення посаду слідчого з розслідування злочинів у сфері службової діяльності Слідчого відділення розслідування злочинів у сфері службової діяльності Приморського РВ ОМУ ГУ МВС України в Одеській області, мав спеціальне звання капітана міліції.
22. 04 листопада 2015 року ОСОБА_1 подано рапорт про виявлення бажання проходити службу в Головному управлінні Національної поліції в Одеській області та про звільнення з ОВС за п. 64 "з" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України (у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади, установи, організації) з 06 листопада 2015 року.
23. 07 листопада 2015 року позивачем подано рапорт про прийняття на службу до поліції та призначення на посаду слідчого відділу Приморського відділу поліції в місті Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області, на який отримав лист від 06 грудня 2015 року про роз'яснення права бути призначеним поліцейським на загальних підставах.
24. 04 листопада 2015 року наказом начальника ГУ МВС України в Одеській області №1599 о/с звільнено позивача з займаної посади слідчого СВ Приморського РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області в запас Збройних сил на підставі пунктів 10, 11 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію", п. 64 "г" (в запас через скорочення штатів при відсутності можливості подальшого використання їх на службі) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ» з 06 листопада 2015 року. Вислуга років у ОСОБА_1 на день звільнення становить 11 років 01 місяць 25 днів.
25. Станом на дату звільнення позивач знаходився у черговій відпустці до 18 листопада 2015 року (наказ №103-о/с від 02 жовтня 2015 року).
26. З 07 листопада 2015 року по 09 грудня 2015 року позивач, не будучи ознайомлений з вказаним вище наказом про своє звільнення, продовжував виходити на службу в Приморський РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області, виконував службові обов'язки слідчого, здійснював процесуальні дії по кримінальних провадженнях.
27. 09 грудня 2015 року позивача ознайомлено зі спірним наказом, вручено його копію та трудову книжку.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
28. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки регулюється Законом України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року № 565-XII в редакції чинній на момент виникнення правовідносин.
29. Відповідно до статті 18 вказаного Закону порядок та умови проходження служби в міліції регламентується Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (надалі - Положення про проходження служби).
30. Згідно з пунктом 8 Положення про проходження служби дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема у зв'язку зі скороченням штатів - у разі відсутності можливості використання на службі.
31. За приписами п. 64 "г" Положення про проходження служби особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
32. 02 липня 2015 року прийнятий Закон України від № 580-VІІІ "Про Національну поліцію" (далі - Закону України "Про Національну поліцію"). Відповідно до пункту 1 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" закон набирає чинності через три місяці з дня наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 розділу XI "Прикінцеві та Перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) частини сьомої статті 15 та частини п'ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
33. Закон України "Про Національну поліцію" опублікований в газеті Голос України 06 серпня 2015 року за № 141-142, набрав чинності 07 листопада 2015 року. Враховуючи викладене, пункти 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону набирають чинності з 07 серпня 2015 року.
34. З дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів (пункт 8 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію").
35. Згідно з пунктом 9 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
36. Відповідно до пунктів 10, 11 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ. Перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їх звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
37. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
38. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
39. Згідно з частиною 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).
40. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
41. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
42. Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
43. У період проходження служби в органах внутрішніх справ позивачем питання проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, звільненням із неї, права і обов'язки таких осіб було урегульовано спеціальним законодавством, зокрема Законом України від 20.12.1990 №565-ХІІ "Про міліцію" та Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 №114.
44. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 №1118-р схвалено Концепцію першочергових заходів з реформування системи Міністерства внутрішніх справ та Стратегію розвитку органів внутрішніх справ.
45. Зокрема, Концепцією першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ пропонувалось здійснити комплекс організаційних і практичних заходів, спрямованих на розбудову Міністерства внутрішніх справ як цивільного органу європейського зразка та формування в найближчій перспективі поліції як основного виконавця заходів забезпечення безпеки населення.
46. Метою Концепції є визначення пріоритетів, основних напрямів, очікуваних результатів та засобів перетворення МВС на правоохоронне багатопрофільне цивільне відомство європейського зразка.
47. Одним із заходів щодо реалізації положень названої Концепції визначено розроблення та прийняття нових і внесення змін до чинних законодавчих актів з урахуванням європейських норм і стандартів, спрямованих на врегулювання діяльності Національної поліції.
48. 02 липня 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон України №580-VIІI "Про Національну поліцію", відповідно до преамбули якого цей Закон визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
49. Пунктами 9, 10 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
50. Суд першої інстанцій, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, відмовляючи позивачу в поновленні на посаді слідчого, при цьому визнавши наказ про звільнення останнього за п. 64 «г» (за скороченням штатів) Положення про проходження служби» незаконним, обрав такий спосіб захисту порушеного права позивача - змінити підстави звільнення в оскаржуваному наказі на за п. 64 "з" (у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (установи, організації) цього ж Положення, виходячи з того, що позивач був фактично допущений за згодою керівництва ГУ НП в Одеській області до роботи слідчого у слідчий відділ Приморського відділу поліції в м. Одесі ГУ НП в Одеській області, що на підставі частини 4 статті 24 Кодексу законів про працю України вважається укладенням трудового договору і тоді, коли наказ чи розпорядження не було видано.
51. З даного приводу Верховний Суд вказує, що статус слідчого визначається нормами Кримінального процесуального кодексу України. Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 3 цього Кодексу слідчий - службова особа, зокрема, органів внутрішніх справ (в редакції КПК до 23.12.2015) чи органу Національної поліції (в редакції КПК Закону України № 901- VIII від 23.12.2015), уповноважена в межах компетенції, передбаченої цим Кодексом, здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень. Особливості статусу слідчого визначаються тим, що він, з одного боку, виступає посадовою особою відповідного правоохоронного органу, де є слідчі підрозділи, а з другого - учасником кримінального провадження. До посади слідчого законодавтвом встановлено ряд вимог.
52. Порядок зайняття посад публічних службовців у державних органах визначені виключно Конституцією та спеціальними законами адміністративного (публічного) права.
53. Тож суди дійшли помилкового висновку про можливість застосування до спірних правовідносин аналогію трудового законодавства в частині визнання факту допуску позивача за згодою керівництва ГУ НП в Одеській області до роботи слідчого у слідчий відділ Приморського відділу поліції в м. Одесі ГУ НП в Одеській області, що на підставі частини 4 статті 24 КЗпП України вважається укладенням трудового договору і тоді, коли наказ чи розпорядження не було видано.
54. Більше того ця норма взагалі судом не могла бути застосована, оскільки, як справедливо зауважив ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі, частина 4 статті 24 виключена з КЗпП України на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28 грудня 2014 року № 77-VIII, який набрав чинності з 01.01.2015 року.
55. Перехідними положеннями Закону № 580-VIII чітко передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою.
56. Як встановлено судами попередніх інстанцій наказ про прийняття позивача на службу до поліції не був винесений.
57. Враховуючи приписи пунктів 9-10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ та підпункту «г» пункту 64 Положення про проходження служби, працівник міліції міг бути звільнений зі служби в органах внутрішніх справи через скорочення штатів виключно при відсутності можливості подальшого використання на службі, у разі відмови від проходження служби в поліції та/або неприйняття на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, за умови відсутності можливості подальшого використання на службі.
58. Отже, при вирішенні питання щодо звільнення позивача через скорочення штатів, Головне управління МВС України в Одеській області було зобов'язане розглянути можливість його подальшого використання на службі, оскільки такий порядок звільнення працівника міліції прямо передбачений пунктами 9-10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ, чого зроблено не було.
59. Порядок утворення та припинення юридичних осіб публічного права (до яких, зокрема, належать органи державної влади) є відмінним від порядку утворення та припинення юридичних осіб приватного права.
60. У разі ліквідації органу виконавчої влади, держава відповідним актом передає його завдання та функції новоствореному органу виконавчої влади, забезпечуючи у такий спосіб безперервність виконання функцій держави.
61. Верховний Суд України в постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа №21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа № 21-484а14) сформулював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
62. Дана правова позиція підтримується і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05 грудня 2018 року у справі № 816/4732/15.
63. Вирішуючи цей спір, суди не з'ясували, чи дійсно у відповідачів мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, скорочення штатів, та чи додержано ними норми законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази про зміни в організації виробництва і праці, а також про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу, або що не було можливості перевести позивача до органів поліції та чи не користувався він переважним правом на залишення на роботі.
Висновок про скорочення штатів можливо зробити лише шляхом порівняння штатних розкладів вказаних установ.
64. Матеріали справи та надані відповідачами документи не містять даних про те, що під час розгляду рапорту було враховано характеристику позивача, його показники в роботі та інші дані, які можуть бути враховані при звільненні та прийнятті на службу.
65. Суди також не врахували, що за змістом пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, повинні відповідати вимогам саме до поліцейських, однак рапорт позивача та питання доцільності подальшого проходження ним служби в органах Національної поліції вирішено керівництвом органів внутрішніх справ, а не в порядку передбаченому Законом України "Про Національну поліцію", який набрав чинності наступного після звільнення позивача днем.
66. За загальним правилом в питаннях регулювання публічної служби пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
67. Питання вивільнення працівників під час скорочення штатів не врегульовано спеціальним законодавством, а тому в даному випадку з'ясованню підлягають також питання дотримання відповідачем при звільненні позивача гарантій, передбачених Кодексом законів про працю України, зокрема вимог статті 49-2 цього Кодексу, в частині чи була можливість перевести позивача на іншу посаду, чи були у відповідача вакантні посади, які б міг зайняти позивач, чи пропонували позивачу вакантні посади, чи враховувалося переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
68. Роботодавець вважається таким, що належно виконав вимоги статті 49-2 Кодексу законів про працю України щодо працевлаштування працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо. Роботодавець зобов'язаний запропонувати всі вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, які існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.
69. В порушення вимог статті 159 КАС України висновки судів як першої так і апеляційної інстанції ґрунтуються на неповно з'ясованих обставинах справи, які мають значення для правильного вирішення спору, та з помилковим застосуванням норм матеріального права (п.50-55 цієї постанови), що у підсумку призвело до ухвалення незаконних рішеннь.
70. Виходячи із змісту принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов'язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з'ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
71. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
72. За правилами статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
73. При новому розгляді справи судам необхідно здійснити порівняльний аналіз штатного розпису УМВС України у Одеській області та штатного розпису Головного управління Національної поліції в Одеській області, а також з'ясувати обставини, що мають істотне значення для правильного вирішення спору щодо поновлення на роботі, викладені Верховним Судом в пунктах 63-67 цієї постанови.
74. З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що оспорювані рішення ухвалені з порушенням Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності і обґрунтованості, а тому такі рішення підлягають скасуванню, а справа відповідно до правил статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України - направленню новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки щодо розподілу судових витрат.
75. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року у справі №815/42/16 - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 16 липня 2019 року.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк ,
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду