02 липня 2019 року м. Дніпросправа № 160/8660/18
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),
суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,
за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 р. (суддя Конєва С.О., м. Дніпро) у справі №160/8660/18
за позовом ОСОБА_1
до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-торгстрой",
про визнання протиправним та скасування припису, -
встановив:
У листопаді 2018 року позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис від 28 вересня 2018 року про зупинення будівельних робіт з реконструкції 56/100 часток торгово-офісних приміщень під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 , які виконуються без дозволу на їх виконання, винесений Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 р. в задоволенні позову відмовлено повністю. Рішення мотивовано тим, що оскаржений припис не порушує права та інтереси позивача як фізичної особи.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, скаржник оскаржив його в апеляційному порядку.
В апеляційній скарзі скаржник посилається на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що оскаржений припис було складено на ім'я позивача як представника ТОВ «АТБ-торгстрой».
Відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, приписи стосуються суб'єктів містобудування.
Відповідно до п. 19 зазначеного Порядку примірник припису надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Позивач - ОСОБА_1 не є суб'єктом містобудування, а тому винесення припису на його ім'я було протиправним.
Відповідно до законодавства України приписи виносяться відповідно до суб'єктів містобудування, а не на директорів або уповноважених осіб (представників) суб'єктів містобудування.
Помилковими є висновки суду першої інстанції, що затверджена форма припису про зупинення будівельних робіт (згідно Додатку №4 до Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 р. №240) надає відповідачу право складати приписи не на суб'єктів містобудування, а на директорів або уповноважених осіб останніх.
Вказані висновки спростовуються змістом ст. 41 3акону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пунктом 19 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного, контролю», які визначають, що примірник припису надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Сам наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 р. №240 також не містить визначення, що припис надається керівнику (уповноваженій особі) юридичної особи.
Довіреність від 28.09.2018 р., на яку посилається відповідач, не надає повноважень позивачу приймати участь у перевірці.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видано ТОВ «АТБ-торгстрой» на підставі поданої відповідної заяви (що зазначає і сам відповідач), а не ОСОБА_1 , а оскаржуваний припис складено саме на його ім'я.
Зобов'язання щодо зупинення будівельних робіт та отримання дозволу згідно оскаржуваного припису покладено на ОСОБА_1 . Факт того, що вимоги припису завідомо неможливо виконати, адже складений він не на суб'єкта містобудування, додатково підтверджує його незаконність.
Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позову.
Відповідач надіслав до суду відзив на апеляційну скаргу та клопотання про розгляд справи без участі його представника.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, у рішення суду першої інстанції - без змін.
Третя особа також надіслала до суду відзив на апеляційну скарну позивача, в якому підтримує вимоги апеляційної скарги.
В судовому засіданні представник позивача та третьої особи апеляційну скаргу позивача підтримав.
Представник відповідача, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, у судове засідання не з'явився, що не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши пояснення представника позивача та третьої особи, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 11.12.2018р. встановлено, що ТОВ «АТБ-торгстрой» є власником 56/100 частки торгово-офісних приміщень за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.36-47).
09.08.2018 р. відповідачем було прийнято припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за яким було виявлено порушення ТОВ «АТБ-торгстрой», а саме: недопущення посадових осіб відповідача на об'єкт будівництва - 56/100 часток торгово-офісних приміщень під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується змістом копії відповідного припису (а.с.81).
18.09.2018 р. відповідачем був прийнятий наказ, направлення та повідомлення на проведення позапланової перевірки №46 у термін з 24.09.2018р. по 28.09.2018р., які були вручені ТОВ «АТБ-торгстрой» 24.04.2018р., що підтверджується копіями наказу, направлення, повідомлення та копією поштового повідомлення про вручення (а.с.82-85).
28.09.2018 р. посадовими особами відповідача у присутності уповноваженого представника замовника (ТОВ «АТБ-торгстрой») ОСОБА_1 було проведено позапланову перевірку суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой» за результатами якої посадовими особами відповідача був складений акт №28.1-2/610, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. За результатами позапланової перевірки, проведеної на об'єкті будівництва «Реконструкція 56/100 часток торгово-офісних приміщень під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: АДРЕСА_1 область, м АДРЕСА_2 Луцьк, вул. Ковельська, 68», було виявлено, що на вказаному об'єкті ТОВ «АТБ-торгстрой» проводяться будівельні роботи без отримання дозволу на його виконання (а.с. 15-22, 86-87).
Також за результатами проведеної позапланової перевірки ТОВ «АТБ-торгстрой» 28.09.2018 р. відповідачем був прийнятий припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, використовуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт за змістом якого приписано припинити будівельні роботи на вказаному вище об'єкті з 28.09.2018р., що підтверджується змістом наведеного припису (а.с.13-14).
При цьому, зі змісту акта перевірки, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та оспорюваного припису про зупинення будівельних робіт вбачається, що уповноваженим представником замовника - ТОВ «АТБ-торгстрой» був ОСОБА_1 згідно довіреності від 28.09.2018р., прізвище якого було зазначено у оспорюваному приписі як уповноваженої особи суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой», який відмовився від підпису в наведених документах (а.с.8-10, 13-22).
Суд першої інстанції дійшов висновку про відмову позивачу у задоволенні позову, оскільки:
- позивач приймав участь у проведенні перевірки (позапланового заходу) суб'єкта містобудування ТОВ «АТБ-торгстрой» як уповноважена особа вказаного суб'єкта містобудування, тому оспорюваний припис прийнятий не стосовно прав і обов'язків позивача як фізичної особи, не порушує прав та інтересів позивача як фізичної особи, оскільки перевірка проводилась щодо суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой», а тому позивач як фізична особа не є належним позивачем у спірних правовідносинах;
- факт того, що позивач не є належним позивачем у даних правовідносинах та оспорюваний припис підтверджується і тим, що позивач не є ні власником нерухомого майна, ні замовником будівництва, що підтверджується наданою позивачем інформацією із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, за змістом якого його власником є саме ТОВ «АТБ-торгстрой» (суб'єкт містобудування);
- твердження представника позивача та третьої особи про те, що ТОВ «АТБ-торгстрой» повноважень приймати участь у перевірці ОСОБА_1 не надавав, належними, достатніми та допустимими доказами не підтверджено та спростовується змістом акта перевірки, протоколу про правопорушення та інших копій документів, які наявні в матеріалах справи та свідчать про те, що ОСОБА_1 приймав участь у перевірці як уповноважена особа суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой» згідно довіреності від 28.09.2018 р.;
- відповідно до відповіді на відзив представник позивача ОСОБА_2 вказує на те, що довіреність, на яку посилається відповідач, була видана ОСОБА_1 , а у перевірці приймав участь ОСОБА_1 , що свідчить про те, що, незважаючи на помилки у зазначенні прізвища позивача, останній приймав участь у перевірці суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой» як його уповноважена особа відповідно до довіреності від 28.09.2018р., тому його прізвище і було зазначено у акті перевірки, протоколі про правопорушення, оспорюваному приписі.
Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
За приписами ч.2 ст.4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Відповідно до ст. 41 зазначеного Закону державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначається Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553 (далі - Порядок №553).
Під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб'єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об'єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 «Прикінцеві положення» Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Так, згідно пунктів 16, 17, 18, 19 та 21 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
Керівникові кожного суб'єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном - п.15 Порядку №553.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 р. № 240 «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого у Міністерстві юстиції України 4 липня 2012 р. за №1116/21428 (далі - Наказ №240), затверджені форми зокрема, актів перевірок та приписів про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Так, відповідно до Додатку 4 до Наказу №240 формою припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт передбачено, що у графі про видачу припису повинно відображатися наступна інформація, а саме: «прізвище, ім'я та по батькові керівника (уповноваженої особи) юридичної особи, фізичної особи/фізичної особи-підприємця».
Зі змісту протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, акта перевірки та оспорюваного припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.09.2018р. позивач приймав участь у проведенні перевірки (позапланового заходу) суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой» як уповноважена особа відповідно до довіреності від 28.09.2018 р.
Отже, в оскарженому приписі про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 28.09.2018р. відповідно до вимог ст.ст.4,41, п.19 Порядку №553 та Додатку 4 Наказу №240 ОСОБА_1 зазначено як уповноважену особу суб'єкта містобудування - ТОВ «АТБ-торгстрой», а не як фізичну особу - суб'єкта містобудування, та зобов'язано саме ТОВ «АТБ-торгстрой» виконати припис.
Проти наявності повноважень за довіреністю від 28.09.2018 року позивач під час перевірки не заперечував та жодних пояснень не надав.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року у справі № 19-рп/2011 щодо оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, частини третьої статті 8, статті 55 Конституції України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (ч.1 ст.5 КАС України).
Отже, судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам.
Аналогічна позиція викладена і в постановах Верховного Суду України, зокрема, від 15 листопада 2016 року у справі №800/264/16, від 28 лютого 2017 року у справі №800/590/16.
З урахування викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову позивачу у задоволенні позову, оскільки оскарженим приписом не було порушено прав, свобод або законних інтересів позивача як фізичної особи та позивач у цій справі не є учасником спірних правовідносин як фізична особа.
Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
В п. 23 рішення Європейського суду з прав людини суд нагадує, що п. 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. "Руїз Торія проти Іспанії" (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09.12.94 р., Серія A, N303-A, параграф 29).
Колегія суддів вважає, що інші аргументи, наведені в апеляційній скарзі, не вимагають детального обґрунтування, оскільки не є вирішальними.
За таких обставин, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції об'єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права; доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
постановив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 р. у справі №160/8660/18 залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови складено 09.07.2019 року.
Головуючий суддя О.М. Панченко
Суддя С.М. Іванов
Суддя В.Є. Чередниченко