Справа № 822/1861/18
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Блонський В.К.
Суддя-доповідач - Франовська К.С.
11 липня 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Франовської К.С.
суддів: Совгири Д. І. Кузьменко Л.В. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Зозулі К.Т.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року (час ухвалення рішення - не зазначено, місце ухвалення рішення - м. Хмельницький, дата складання повного тексту рішення - 22.04.2019 р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: державне підприємство "Хмельницьке лісомисливське господарство" про визнання протиправним та скасування рішення,
В травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 31.10.2013 року № 126 "Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель" з Додатком до нього в частині віднесення до переліку малопродуктивних земель і деградованих земель державної форми власності належної ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 загальною площею 1.000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Масівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки результатам досліджень належної йому земельної ділянки, мотивуючи це тим, що такі дослідження зроблені у 2018 році, а оскаржуваний наказ видано у 2013 році. При цьому суд першої інстанції виходить із припущення, що "якість земельної ділянки за такий період могла змінитись", що є недопустимим та свідчить про неповне з'ясування усіх обставин справи та порушення норм процесуального права.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача заперечує проти доводів апеляційної скарги позивача та просить суд апеляційної інстанції залишити рішення суду першої інстанції без змін. Зазначає, що станом на 2013 рік (коли розроблявся проект консервації земельної ділянки площею 1,2602 га) земля відносилась до темно-сірих опідзолених середньозмитих та середньосуглинкових ґрунтів та відповідно до додатку 3 підлягала консервації. Крім того вказує, що наказ відповідача від 31.10.2013 року № 126 був прийнятий на підставі позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.10.2013 року № 1223.
У відповідності до вимог ч.1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.
Судом встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №126 від 31.10.2013 року "Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель" затверджено робочі проекти землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності за межами населених пунктів Віньковецького, Летичівського та Хмельницького районів Хмельницької області загальною площею 1196,3804 га згідно додатку, до яких включені і землі Масівецької сільської ради загальною площею 9,4606 га.
Робочі проекти землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності за межами населених пунктів Віньковецького, Летичівського та Хмельницького районів Хмельницької області загальною площею 1196,3804 га складені на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №106 від 10.09.2013 року "Про надання дозволу ДП "Хмельницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" на складання робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель".
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №22-12725-СГ від 24.05.2016 року "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл громадянці ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Місце розташування об'єкта землеустрою: за межами населених пунктів Масівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області ( НОМЕР_2 ); орієнтовний розмір земельної ділянки - 2,000 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. В наказі зазначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства.
ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області відповідно до наказу №22-28138-СГ від 22.10.2016 року "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_2 , яка розташована за межами населених пунктів Масівецької сільської ради. Надано у власність громадянці ОСОБА_2 земельну ділянку, загальною площею 1.000 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ) для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану за межами населених пунктів Масівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.
В подальшому, ОСОБА_2 (мати ОСОБА_1 ) подарувала земельну ділянку кадастровий номер НОМЕР_1 своєму сину - ОСОБА_1 , що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (інформаційна довідка від 29.05.2018 року №125541099).
В ході судового розгляду справи №686/18690/17 за позовом заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, ОСОБА_2 , ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, визнання недійсним договору дарування позивачу стало відомо про існування наказу ГУ Держгеокадастру №126 від 31.10.2013 року.
Позивач вважає, що даний наказ є протиправним та таким, що порушує його права, а тому звернувся в суд з даним адміністративним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем не доведено при зверненні до суду сам факт порушення його законних прав з боку відповідача, які відобразились у видачі Головним управлінням Держземагентства в Хмельницькій області наказу № 126 від 31 жовтня 2013 року «Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель». Крім того, за висновком суду, позивачем не надано доказів того, що земельна ділянка, власником якої він є, не підлягала консервації відповідно до робочого проекту землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності на території Масівецької сільської ради.
Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з'ясування обставин справи судом першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно п. «д» ч. 1 ст. 164 Земельного кодексу України охорона земель включає консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
В ч. 2 ст. 1 Закону України «Про охорону земель» зазначено, що консервація земель - припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я.
Відповідно до ст. 171 Земельного кодексу України до деградованих земель відносяться: а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо; б) земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші (ч. 1). До малопродуктивних земель відносяться сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним (ч. 2).
Згідно ст. 172 Земельного кодексу України консервації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно забруднені земельні ділянки, на яких неможливо одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я (ч. 1). Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення (ч. 2). Консервація земель здійснюється за рішеннями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок (ч. 3). Порядок консервації земель встановлюється законодавством України (ч. 4).
Відповідно до п.10 Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему від 17.10.2002 р., проект консервації земель підлягає державній землевпорядній експертизі згідно з Положенням про здійснення державної землевпорядної експертизи, затвердженим наказом Держкомзему від 11.03.1997 №39, зареєстрованим 12.05.1997 №171/1975, після чого подається на затвердження до відповідної державної адміністрації (сільської, селищної, міської ради).
У п. 2 Порядку консервації земель визначено, що консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений строк та залуження або заліснення. Консервація земель здійснюється за наявності: порушення поверхні земельних ділянок внаслідок землетрусів, зсувів, карстоутворення, повеней; еродованих земель, перезволожених земель з підвищеною кислотністю або засоленістю та ґрунтів, забруднених хімічними речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для здоров'я людей; малопродуктивних земель, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю; радіаційно небезпечних, радіоактивно забруднених земель або забруднених важкими металами та іншими хімічними елементами.
Відповідно до п. 4 Порядку консервації земель консервація земель, які перебувають у власності чи користуванні юридичних або фізичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок і землекористувачів. Якщо на земельні ділянки, які підлягають консервації, не оформлено право власності або користування, подання про їх консервацію здійснюється за ініціативою уповноваженого органу.
Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що консервація не тягне за собою позбавлення власника (користувача) його прав на земельну ділянку. Проте, оскільки консервативна охорона землі здійснюється без її безпосереднього господарського використання, то в будь-якому випадку вона спричинює певні обмеження прав на земельну ділянку.
Під обмеженням права на землю зазвичай розуміють форму закріплення у законодавстві меж реалізації суб'єктивних земельних прав.
Виходячи з аналізу положень, закріплених ст. 111 Кодексу («Обмеження прав на земельну ділянку»), при здійсненні консервації земельної ділянки, право на неї обмежується шляхом встановлення заборони на користування такою ділянкою.
До того ж законодавство, не позбавляючи власника його майнового права на законсервовану земельну ділянку, лишає поза увагою питання правової долі земельної ділянки, щодо якої за підсумками проведення консервації було прийнято рішення про переведення її до іншої категорії земель.
Судом встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №126 від 31.10.2013 року "Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель" затверджено робочі проекти землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності за межами населених пунктів Віньковецького, Летичівського та Хмельницького районів Хмельницької області загальною площею 1196,3804 га згідно додатку, до яких включені і землі Масівецької сільської ради загальною площею 9,4606 га.
Робочі проекти землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності за межами населених пунктів Віньковецького, Летичівського та Хмельницького районів Хмельницької області загальною площею 1196,3804 складені на виконання наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №106 від 10.09.2013 року "Про надання дозволу ДП "Хмельницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" на складання робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель".
Однак, ні позивачем, ні відповідачем, не надано до суду жодних доказів того, що на підставі наказу від 31.10.2013 року № 126 "Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель", належна йому земельна ділянка включена до масиву землі, що підлягала консервації відповідно до робочого проекту землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності за межами населених пунктів Віньковецького, Летичівського та Хмельницького районів Хмельницької області загальною площею 1196,3804 га.
Крім того, робочий проект землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель державної власності на території Летичівського району в письмовій чи електронній формі у Держгеокадастрі та інших організаціях відсутній, до суду наданий не був і судом не досліджувався, хоча саме в даному проекті мали бути визначені межі, координати та інші необхідні для встановлення площі, конфігурації та місця розташування земель.
З усією очевидністю вбачається, що проведення експертизи щодо накладення земельних ділянок позивача та земельних ділянок, які підлягали консервації можливе лише за наявності такого проекту та з врахуванням, визначених в ньому географічних та інших даних, а встановити факт накладення земельних ділянок, які є у власності позивача на земельні ділянки, які підлягали консервації чи навпаки, можливо лише після проведення відповідної експертизи.
Отже, оскаржуваний наказ фактично не був реалізований, а тому на даний час неможливо зробити висновок про його правові наслідки для позивача як власника земельної ділянки щодо порушення його прав.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем не доведено факту порушення його прав оскаржуваним наказом.
Крім того, як встановлено судом, наказом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №22-12725-СГ від 24.05.2016 року "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл громадянці ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Місце розташування об'єкта землеустрою: за межами населених пунктів Масівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області ( НОМЕР_2 ); орієнтовний розмір земельної ділянки - 2,000 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. В наказі зазначено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства.
Отриману у встановленому законом порядку земельну ділянку у власність, ОСОБА_2 подарувала земельну ділянку кадастровий номер НОМЕР_1 своєму сину, позивачу у справі, - ОСОБА_1 , що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (інформаційна довідка від 29.05.2018 року №125541099).
Матеріалами справи підтверджено, що при передачі земельної ділянки ОСОБА_2 у власність, відповідач не зробив жодних застережень, щодо обмежень у користуванні земельною ділянкою.
Частиною першою статті 6 КАС України (в редакції Закону, яка діяла на момент вчинення судом процесуальної дії) встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відтак завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Таким чином, суд апеляційної інстанції поділяє висновок суду першої інстанції і зазначає, що у даній справі позов ОСОБА_1 задоволенню не підлягає, оскільки :
- на момент видання оскаржуваного наказу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 31.10.2013 року № 126 "Про затвердження робочих проектів землеустрою щодо консервації деградованих та малопродуктивних земель" позивач не був власником земельної ділянки, на яку б поширювалась дія даного наказу, а відтак його право не є порушеним;
- оскільки наказ від 31.10.2013 року № 126 не реалізований, на даний час неможливо зробити висновок про його правові наслідки для позивача як власника земельної ділянки щодо порушення його прав.
Не обговорюючи питання правомірності дій відповідача при передачі ОСОБА_2 земельної ділянки у власність, суд апеляційної інстанції звертає увагу на таке.
У рішеннях Європейського суду з прав людини від 24.06.2003 у справі "Стретч проти Об'єднаного Королівства" та від 01.06.2006 у справі "Федоренко проти України" Європейський суд з прав людини зазначив: "наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила".
Отже, правова позиція Європейського суду з прав людини полягає в тому, що особа не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки.
У справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування" та зазначив, зокрема, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.
За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 15 липня 2019 року.
Головуючий Франовська К.С.
Судді Совгира Д. І. Кузьменко Л.В.