Справа № 120/1732/19-а
Головуючий у 1-й інстанції: Маслоід О.С.
Суддя-доповідач: Франовська К.С.
11 липня 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Франовської К.С.
суддів: Кузьменко Л.В. Совгири Д. І.
за участю:
секретаря судового засідання: Зозулі К.Т.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2019 року (час ухвалення рішення та дата складання повного тексту рішення суду першої інстанції - не зазначено, місце ухвалення рішення - м.Вінниця) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , яка діє від імені та в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Комунального підприємства "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Ладижинська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 3 Ладижинської міської ради Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
У травні 2019 року ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_2 , звернулась в суд з позовом до Комунального підприємства "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Позов мотивований тим, що відповідач, на її звернення, протиправно відмовив у видачі медичної довідки, яка надасть її неповнолітньому сину ОСОБА_2 , який не має профілактичних щеплень, можливість відвідувати Ладижинську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 3 .
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2019 року у відкритті провадження у справі відмовлено з підстав, визначених п.1 ч. 1 ст.170 КАС України ( позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства ).
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, оскільки за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, так як оскаржуються виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який в межах спірних правовідносин діяв як суб'єкт владних повноважень. Зазначає, що у спірних правовідносинах відсутній спір про право.
Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Заслухавши доповідь головуючого судді, представника позивача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
З матеріалів справи вбачається, що позивач ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , з метою отримання медичної довідки на право відвідування її сином ОСОБА_2 , 2006 року народження навчального закладу без необхідних щеплень, звернулась із відповідною заявою до Комунального підприємства "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради.
Розглянувши звернення, листом № 162 від 06.05.2019 року Комунальне підприємство "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради відмовило у видачі довідки з посиланням на відсутність законних підстав.
З таким рішенням позивач не погодилась і звернулась в суд за захистом порушеного права з даним адміністративним позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суддя суду першої інстанції виходив з того, що спір, який виник між сторонами, є приватно-правовим, оскільки заявлені позивачем вимоги спрямовані на захист особистого немайнового права - права на освіту.
Крім того, як зазначив в ухвалі суд, відповідач, зареєстрований в установленому порядку як юридична особа, за організаційно-правовою формою є комунальним підприємством, отже, є закладом охорони здоров'я і не здійснює владних управлінських функцій у сфері публічно-правових відносин, відтак, не є суб'єктом владних повноважень, а тому спір не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Апеляційний суд вважає, що такий висновок зроблений без належного з'ясування підстав та предмету позову з огляду на наступне.
Підстави та порядок відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені статтею 170 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема, відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративною справою у розумінні п. 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. В свою чергу, публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
За правилами частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній на розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб'єктний склад публічно-правового спору, участь суб'єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом оскарження є дії та рішення відповідача щодо відмови видати позивачці медичну довідку для відвідування неповнолітньою дитиною навчального закладу без проведення необхідних щеплень.
Підставою для звернення ОСОБА_1 до відповідача із вказаним зверненням, стала вимога статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» про те, що навчального закладу не може бути прийнято дитину без проведення відповідного медичного обстеження та надання висновку ЛКК (у разі відсутності у дитини щеплень) про відсутність протипоказань для відвідування дошкільного навчального закладу.
Згідно Положення про дошкільний навчальний заклад, затвердженого постановою КМ України від 12 березня 2003 р. № 305, прийом дітей до дошкільного навчального закладу здійснюється керівником протягом календарного року на підставі заяви батьків або осіб, які їх замінюють, медичної довідки про стан здоров'я дитини з висновком лікаря, що дитина може відвідувати дошкільний навчальний заклад, довідки дільничного лікаря про епідеміологічне оточення, свідоцтва про народження.
Як встановлено із змісту заяви ОСОБА_1 , вона, як мама неповнолітнього ОСОБА_2 , відмовилися від щеплень з міркувань безпеки його здоров'я. Між тим, навчальний заклад, у якому навчається дитина, повідомив позивачку у квітні 2019 року про те, що умовою допуску дитини до навчання є медична довідка із зазначенням того, що дитина має всі необхідні щеплення.
Відповідно до ст. 12, 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб'медичні працівники, які проводять профілактичні щеплення, зобов'язані надавати об'єктивну інформацію особам, яким проводять щеплення, або їх законним представникам про ефективність профілактичних щеплень і можливі післявакцинальні ускладнення.
Дане право на відмову від щеплень закріплене і в п. 18 Положення про організацію і проведення профілактичних щеплень, затвердженого наказам МОЗ України від 03.02.2006 р. № 48. У разі, якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв'язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів, вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.
Питання відвідування дошкільного навчального закладу дитиною, батьки яких відмовилися від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією, як це передбачено наказом Міністерства охорони здоров'я України № 434 від 29 листопада 2002 року «Про затвердження Положення про підготовку дітей на педіатричній дільниці до відвідування дошкільного та шкільного загальноосвітнього навчального закладу».
Відповідно до статті статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» ЛКК має право видати довідку про можливість відвідування дитиною шкільного закладу без проведення щеплень тільки у разі наявності у дитини медичних протипоказань для проведення вакцинації.
Аналіз наведених нормативних актів дає підстави для висновку про те, що довідка про можливість відвідування дитиною шкільного закладу без проведення щеплень надається за результатами обстеження ЛКК.
Положення про лікарсько-консультативну комісію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2013 №917 (далі Положення №917).
Згідно п.3 Положення №917 лікарсько-консультативні комісії функціонують у закладах охорони здоров'я Міністерства охорони здоров'я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських райдержадміністрацій.
Висновки комісії, реабілітаційні заходи, визначені в індивідуальній програмі реабілітації дитини-інваліда, обов'язкові для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, реабілітаційними установами, іншими підприємствами, установами та організаціями, в яких навчаються або перебувають діти.
Центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги є закладом охорони здоров'я , що створюється з метою забезпечення потреб населення у первинній медичній допомозі, створюється за рішенням органу/органів місцевого самоврядування, у тому числі об'єднаної територіальної громади і діє на підставі Положення про центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги, затвердженого Наказом Міністерства охорони здоров'я України 29.07.2016 № 801.
Отже, Комунальне підприємство "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради, дії якого фактично оскаржує позивач, перебуває у віданні МОЗ, у межах та у порядку, встановленому Положенням, наділений повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем права її дитини на освіту і мають обов'язковий характер для інших суб'єктів владних повноважень.
З огляду на викладене, у даному конкретному випадку, Комунальне підприємство "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради, у якому створена і функціонує ЛКК, діє як суб'єкт владних повноважень, а відтак, спір про оскарження рішень, дій чи бездіяльності, вчинених Комунальним підприємством "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги" Ладижинської міської ради є публічно-правовим і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, на це уваги не звернув і прийняв передчасне рішення.
Відповідно до ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішення та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди України застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основних свобод та протоколи до неї і практику Європейського суду, як джерела права.
Так, у справі Delcourt v. Belgium Європейський суд зазначив, що у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції (Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950 року, ратифікована Законом України від 17.07.1997 №4 75/97), право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення. У справі Bellet v. Frаnсе Суд зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
Отже, як свідчить позиція Суду у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
Таким чином, на думку колегії суддів, доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження в ході апеляційного перегляду справи.
Відповідно до ст. 320 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, коли має місце неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність таких обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи чи питання.
Відтак, з врахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи, оскільки винесена з порушенням норм процесуального права та з неповним з'ясуванням обставин справи, що мають значення для справи.
Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 , яка діє від імені та в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 задовольнити.
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , яка діє від імені та в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Комунального підприємства "Ладижинський міський центр первинної медико-санітарної допомоги Ладижинської міської ради", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Ладижинська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 3 Ладижинської міської ради Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії скасувати.
Справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 11 липня 2019 року.
Головуючий Франовська К.С.
Судді Кузьменко Л.В. Совгира Д. І.