"09" березня 2010 р. м. Київ К-32535/09
Колегія судді Вищого адміністративного суду України в складі:
головуючої судді - доповідача Васильченко Н.В.
суддів : Кравченко О.О., Гордійчук М.П., Розваляєвої Т.С., Леонтович К.Г.
при секретарі Сорокіній Л.В.
за участю представників позивача -Дяків Г.М., відповідача -Рибачек І.В., Махайловської С.М., третьої особи -Кость І.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Національної комісії регулювання електроенергетики України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2009 року, у справі за позовом ВАТ «Укрнафта»до НКРЕ про визнання протиправними та скасування з дати прийняття постанов від 31 січня 2008 року № 155 та від 28 лютого 2008 року № 315, за участю третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на боці відповідача - НАК «Нафтогаз України», -
В лютому 2008 року ВАТ «Укрнафта»звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування з дати прийняття постанови НКРЕ від 31 січня 2008 року № 155, якою для позивача було затверджено ціну на природний газ власного видобутку на 2008 рік у розмірі 272, 60 грн. за 1000 куб. м. (без урахування ПДВ).
Позовні вимоги мотивовані тим, що на думку позивача, оскаржувана постанова прийнята відповідачем з порушенням чинного законодавства України та порушує законні права та інтереси позивача. Одночасно з позовом ВАТ «Укрнафта»було подано клопотання про забезпечення позову, яке ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.02.2008 року було задоволено та зупинено дію оскаржуваної постанови до набрання рішенням у справі законної сили.
В процесі розгляду справи, позивачем було доповнено позовні вимоги, шляхом подання відповідної заяви якою ВАТ «Укрнафта»просило також суд визнати протиправною та скасувати з дати прийняття постанову НКРЕ від 28 лютого 2008 року № 315, якою НКРЕ визнала такою, що втратила чинність, постанову від 31 січня 2008 року № 155 та затвердила для ВАТ «Укрнафта»ціну реалізації природного газу власного видобутку на 2008 рік у розмірі 199, 20 грн. за 1000 куб. м. (без урахування ПДВ).
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.02.2008 року було задоволено клопотання позивача та в порядку забезпечення адміністративного позову зупинено дію постанови НКРЕ від 28 лютого 2008 року № 315 до набрання рішенням у справі законної сили.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 липня 2008 року в задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані постанови НКРЕ прийняті відповідачем з дотриманням вимог чинного законодавства, в межах повноважень та з урахуванням поданих ВАТ «Укрнафта»матеріалів щодо собівартості природного газу власного видобутку.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2009 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 липня 2008 року та прийнято нове рішення про задоволення адміністративного позову в повному обсязі. Визнано протиправними та скасовано з дати прийняття постанови НКРЕ від 31 січня 2008 року № 155 та від 28 лютого 2008 року № 315.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що суд першої інстанції, в порушення п. 3 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства керувалися проектом нормативно-правового акту, який не діяв на час прийняття оскаржуваних постанов, що є порушенням принципу законності Відповідач діяв у непередбачений законодавством спосіб, недобросовісно та упереджено по відношенню до позивача. За висновком суду апеляційної інстанції встановлені НКРЕ ціни реалізації природного газу в оскаржуваних постановах не відповідають загальним засадам ціноутворення, не забезпечують ВАТ «Укрнафта»можливості отримання прибутку від реалізації природного газу, що суперечить ст. 10 Господарського кодексу України, ст. 3 Закону України «Про ціни і ціноутворення».
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2009 року скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 липня 2008 року.
При цьому касаційна скарга мотивована тим, що при прийнятті постанов від 31 січня 2008 року № 155 та від 28 лютого 2008 року № 315 відповідач діяв на виконання ст. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», в межах повноважень, наданих йому як державному органу з регулювання діяльності господарюючих суб'єктів та на виконання доручення Кабінету Міністрів України. Як зазначає в касаційній скарзі НКРЕ, встановлення для ВАТ «Укрнафта»цін реалізації природного газу у відповідному розмірі за оскаржуваними постановами відбулося внаслідок неналежного обґрунтування позивачем необхідного рівня ціни на газ та внаслідок неповного подання документів, що запитувались НКРЕ.
Заслухавши доповідача, пояснення присутніх в судовому засіданні представників сторін, перевіривши доводи касаційної скарги щодо дотримання правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»природний газ (у тому числі нафтовий (попутний) газ) власного видобутку (видобутого на підставі спеціальних дозволів на користування надрами) суб'єктів господарювання, визначених в абзаці першому цієї статті, підлягав продажу для формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, за ціною, затвердженою Національною комісією регулювання електроенергетики України для кожного такого суб'єкта.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, посилаючись на вищевказану норму Закону України, НКРЕ направляла до ВАТ «Укрнафта» запити, а останнє, у їх відповідь, надавало відповідачу відповідну інформацію щодо структури ціни на газ власного видобутку із зазначенням собівартості та необхідного її розміру для реалізації у 2008 році. Оскільки запити НКРЕ не містили вимог щодо форми подання інформації, ВАТ «Укрнафта»подавало до НКРЕ запитувані відомості згідно з Інструкцією з планування, обліку і калькулювання собівартості видобутку нафти і газу, затв. Правлінням ВАТ «Укрнафта»від 04.01.07р., яка самостійно розроблена і застосовується позивачем відповідно до ст.. 8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»від 16.07.99р.
Як стверджує відповідач, при наданні відповідних матеріалів для розрахунку ціни ВАТ «Укрнафта»повинна була обґрунтувати всі складові ціни природного газу власного видобутку (зокрема, величини повної собівартості видобутого природного газу (у тому числі нафтового (попутного) газу), капітальних вкладень та всіх обов'язкових податків та платежів до бюджетів усіх рівнів) та надати вичерпну пояснювальну записку щодо зазначених розрахунків, як це передбачено положеннями Тимчасового порядку установлення роздрібних цін на природний газ для потреб населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 грудня 2006 року № 1697 «Про заходи щодо подальшого вдосконалення механізму забезпечення природним газом вітчизняних споживачів»(далі -Тимчасовий порядок).
Водночас пунктом 1 Тимчасового порядку передбачено, що ним визначається механізм розрахунку та затвердження роздрібних цін на природний газ, що постачається населенню, а не цін реалізації природного газу для формування ресурсу природного газу уповноваженим Кабінетом Міністрів України суб'єктом господарювання, як це передбачено в ст. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Будь-яких вимог щодо подання суб'єктами господарювання, що здійснюють видобування природного газу, пояснювальних записок до НКРЕ із обґрунтуванням собівартості видобутого природного газу у Тимчасового порядку не міститься, згідно з п. 8 Тимчасового порядку подання матеріалів із пояснювальною запискою для визначення роздрібних цін здійснює НАК «Нафтогаз України».
Колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність у ВАТ «Укрнафта»обов'язку з подання до НКРЕ інформації щодо собівартості газу та розрахунку його ціни за формою, що передбачена Порядком формування, розрахунку та затвердження цін на природний газ (у тому числі нафтовий (попутний) газ) для суб'єктів господарювання, що здійснюють його видобуток, затвердженим Постановою НКРЕ від 22 січня 2009 р. № 35 , оскільки на дати прийняття постанов від 31 січня 2008 року № 155 та від 28 лютого 2008 року № 315 даний нормативний акт не був чинним. Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Як вбачається з досліджених судом апеляційної інстанції Висновку судово-економічної експертизи за адміністративною справою, наданого Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз № 11585 від 20.03.09р., подані ВАТ «Укрнафта»матеріали щодо собівартості видобутку природного газу та ціни його реалізації при прийнятті оскаржуваних постанов були враховані відповідачем частково - окремі складові собівартості газу НКРЕ виключила з розрахунку, інші - зменшила. Згідно висновку спеціалістів -економістів Київського науково-дослідного інституту судових експертиз № 2786 від 25.05.09р. фактичні витрати та платежі по всіх показних структури ціни на 1 000 куб. м. газу позивача значно перевищують розрахункові, що застосовувались НКРЕ при затвердженні цін.
У наданих НКРЕ до суду письмових поясненнях та в касаційній скарзі, останній вказує про те, що при визначенні для ВАТ «Укрнафта»ціни реалізації природного газу власного видобутку комісія враховувала не фактичні витрати ВАТ «Укрнафта», а виходила з необхідності дотримання вартісного балансу закупівлі газу та його реалізації за роздрібними цінами, граничний рівень яких був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2006 року № 605 «Деякі питання діяльності Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України».
Колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість прийняття відповідачем оскаржуваних постанов в зазначений спосіб, оскільки за приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки спеціального порядку затвердження ціни на газ для виконання ст.. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»на дати прийняття оскаржуваних постанов не було, при здійсненні своїх повноважень відповідач зобов'язаний був забезпечити дотримання загальних засад здійснення державної цінової політики, визначених в ст. 3 Закону України «Про ціни та ціноутворення», ст. 10 Господарського кодексу України.
Відповідно до ст. 10 Господарського кодексу України цінова політика, що здійснюється уповноваженими державними органами, повинна бути спрямована на забезпечення еквівалентності в процесі реалізації національного продукту, дотримання необхідної паритетності цін між галузями та видами господарської діяльності. В ст. 3 Закону України «Про ціни і ціноутворення»закріплено, що політика ціноутворення є складовою частиною загальної економічної і соціальної політики України, яка має бути спрямована на забезпечення рівних економічних умов і стимулів для розвитку всіх форм власності, збалансованого ринку засобів виробництва, товарів і послуг, створення необхідних економічних гарантій для виробників, орієнтація цін внутрішнього ринку на рівень світового ринку.
Про необґрунтованість дій відповідача при визначенні ціни реалізації газу шляхом дотримання вартісного балансу закупівлі газу та його реалізації за роздрібними цінами свідчать положення ст. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», згідно з якими ціна реалізації підлягала затвердженню для кожного суб'єкта господарювання окремо.
Колегія суддів звертає увагу на те, що самостійне коригування собівартості та визначення ціни природного газу не могло здійснюватись внаслідок неповноти та необґрунтованості поданих позивачем відомостей з посиланням на ст. 3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»та Указу Президента України від 21 квітня 1998 року № 335 «Питання Національної комісії регулювання електроенергетики України», оскільки з аналізу зазначених норм законодавства вбачається, що Законом України передбачалося право НКРЕ лише на затвердження цін, а Указом Президента України від 21 квітня 1998 року № 335 «Питання Національної комісії регулювання електроенергетики України»не надано відповідачу повноважень відносно самостійного коригування собівартості продукції суб'єктів господарювання взагалі.
Неповнота чи необґрунтованість поданих відомостей могли бути лише підставою для відмови у затвердженні запропонованої ВАТ «Укрнафта»ціни, а не підставою для самостійного коригування собівартості та визначення ціни реалізації газу.
Відповідно до ч. 6 ст. 191 Господарського кодексу України органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування при встановленні фіксованих цін, застосування яких унеможливлює одержання прибутку суб'єктами підприємництва, зобов'язані надати цим суб'єктам дотацію відповідно до закону. Водночас, згідно наявних у матеріалах справи доказів, а саме висновків експертів № 11585 від 20.03.09р., № 2786 від 25.05.09р. у випадку реалізації природного газу за цінами, визначеними у постановах НКРЕ від 31 січня 2008 року № 155 та від 28 лютого 2008 року № 315, прибутку від даної операції позивач не отримає. У зв'язку із чим колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відсутність в оскаржуваних постановах НКРЕ розміру дотацій для позивача на покриття збитків, яких він зазнає при реалізації природного газу за визначеними цінами, є порушенням вимог ч. 6 ст. 191 Господарського кодексу України.
Згідно ч. ст.. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Підставами для визнання рішення недійсним (нечинним) є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який прийняв це рішення. При цьому обов'язковою умовою визнання рішення недійсним (нечинним) є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.
Крім того, згідно статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В порядку ч. 2 ст. 71 КАС України відповідачем не було надано належних та допустимих доказів правомірності оскаржуваних рішень.
Як вбачається із статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Рішення суду апеляційної інстанції відповідає вищевказаним вимогам, ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні усіх обставин справи в їх сукупності. Апеляційним судом вірно встановлено характер спірних взаємовідносин та обгрунтовано застосувано норми матеріального права до їх вирішення. Порушень норм процесуального закону, які б могли призвести до прийняття невірного рішення , не встановлено.
Твердження касаційної скарги зазначений висновок суду не спростовують.
Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення -без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
На підставі наведеного , керуючись ст.ст. 220, 221, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів -
Касаційну скаргу Національної комісії регулювання електроенергетики України - залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2009 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає, крім як в порядку, у строки та з підстав, визначених ст.ст. 237 -239 КАС України.