Іменем України
10 липня 2019 року
Київ
справа №360/2690/17
адміністративне провадження №К/9901/11740/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації, третя особа Департамент з питань цивільного захисту та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Київської обласної державної адміністрації, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Харченко С.В. від 22 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Собківа Я.М., Ісаєнко Ю.А., Файдюка В.В. від 08 квітня 2019 року,
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації (далі також - Управління, відповідач), третя особа Департамент з питань цивільного захисту та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Київської обласної державної адміністрації, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії, в якому просив:
- визнати неправомірними дії Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації щодо відмови у встановленні статусу інваліда війни та видачі посвідчення інваліда війни позивачу;
- зобов'язати Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації встановити йому статус інваліда війни та видати посвідчення інваліда війни.
В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що має право на отримання такого посвідчення, оскільки внаслідок виконання робіт по ліквідації наслідків на Чорнобильській атомній електростанції (далі також - ЧАЕС), він отримав пов'язане з цим захворювання, що відповідає пункту 9 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутнє підтвердження участі позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС при виконанні обов'язків військової служби, а тому відсутній зв'язок між встановленням інвалідності 2 групи внаслідок захворювання, пов'язаного з виконанням обов'язків військової служби по ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, та безпосередньою участю позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить задовольнити адміністративний позов.
Касаційну скаргу подано 25 квітня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Анцупову Т.О., суддів Стародуба О.П. та Кравчука В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації, третя особа Департамент з питань цивільного захисту та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Київської обласної державної адміністрації, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І.В., суддів Саприкіну В.І. та Чиркіна С.М.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач у період з 08 лютого 1986 року по 12 червня 1990 року працював у Бородянському АТП 31035 на посаді водія автобуса.
З 29 квітня 1986 року по 05 травня 1986 року позивач брав участь в роботах по ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.
Вказані обставини знайшли відображення у маршрутному листі, виданому Відкритим акціонерним товариством "Бородянське АТП 13227" (правонаступник Бородянського АТП 09035, Бородянського АТП 31035 та Бородянського АТП 13237), посвідченні про відрядження від 29 квітня 1986 року № 48 Бородянським АТП 31035 та графіку регулярності руху автобусу № 202965, з яких вбачається, що у наведений вище період позивач був відряджений в зону відчуження для виконання робіт - перевезення пасажирів.
За даними довідки до акту огляду МСЕК серії КИО-1 № 331671 від 04 вересня 2009 року позивачеві встановлено ІІ групу інвалідності, захворювання якої пов'язане з роботами по ліквідації наслідків на ЧАЕС.
Позивач звернувся до Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації із заявою про надання статусу інваліда війни згідно з пунктом 9 частини другої статті 7 Закона України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII (далі - Закон №3551-ХІІ).
Листом від 14 грудня 2017 року № 4955/06 відповідач відмовив позивачу у встановленні статусу інваліда війни. Відмова мотивована тим, що основним документом для надання статусу інваліда війни відповідно до пункту 9 статті 7 Закону №3551-ХІІ є довідка, яка містить інформацію про наказ чи розпорядження про залучення особи до формувань Цивільної оборони, займану посаду та документів про роботу, яку виконував громадянин під час ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
Вважаючи незаконними дії Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації щодо відмови у встановленні статусу інваліда війни, позивач звернувся до суду з позовом.
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з порушенням норм матеріального та процесуального права відмовлено у задоволенні позовних вимог. Скаржник наголошує, що матеріалами справи в повному обсязі підтверджується факт виконання ним робіт по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, в результаті чого йому встановлено ІІ групу інвалідності, а тому відповідно до пункту першого частини другої статті 7 Закону №3551-ХІІ він набув право для надання йому статусу інваліда війни та, відповідно, право на отримання посвідчення інваліда війни.
Від відповідача відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Спірні правовідносини врегульовані, зокрема, Законом № 3551-ХІІ.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 3551-ХІІ до ветеранів війни належать учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни.
Згідно з пунктом дев'ятим частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ до інвалідів війни належать також інваліди з числа осіб, залучених до складу формувань Цивільної оборони, які стали інвалідами внаслідок захворювань, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.
Отож, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що умовами для набуття статусу інваліда війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ, є: 1) настання інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; 2) участь особи у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-XII (далі - Закон № 796-ХІІ) учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках, незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
Положенням про невоєнізовані формування ЦО СРСР, затвердженим наказом начальника Цивільної оборони СРСР від 6 червня 1975 року № 90 та Положенням про Цивільну оборону СРСР, затвердженим постановою КПРС і Ради Міністрів СРСР від 18 березня 1976 року № 1111, передбачено, що формування Цивільної оборони, в тому числі і невоєнізовані, створювались для виконання заходів по ліквідації аварій, катастроф, стихійних лих, великих пожеж, та їх наслідків, а також при застосуванні засобів масового ураження (у воєнний час), захисту і організації життєзабезпечення населення.
У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили факт участі позивача у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, а також настання інвалідності у зв'язку із захворюванням, пов'язаним з участю у ліквідації цих наслідків. Ці обставини, як правильно зазначив відповідач, свідчать про те, що на позивача як на особу, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, поширюються пільги, гарантії і компенсації, передбачені Законом №796-ХІІ. Водночас для набуття статусу інваліда війни (з підстав, встановлених пунктом дев'ятим частини другої статті 7 Закону №3551-ХІІ) окрім, як факту настання в особи інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з ліквідацією наслідків аварії на ЧАЕС (стосовно позивача цей факт встановлено), Закон № 3552-ХІІ містить також умову, щоб така особа брала участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС саме у складі формувань Цивільної оборони.
Це пояснюється тим, що крім формувань Цивільної оборони, у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС брали участь інші формування, які створювались в іншому порядку, ніж невоєнізовані формування цивільної оборони та направлялись у райони виконання робіт згідно з розпорядженням керівників відповідних органів, відомств, організацій, установ та підприємств.
З огляду на наведене вище колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що за відсутності доказів, які б свідчили про залучення позивача до формувань Цивільної оборони для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, достатніх підстав для набуття статусу інваліда війни з підстав, встановлених пунктом 9 частини другої ї статті 7 Закону № 3551-ХІІ, немає.
Документи, які позивач долучив до своєї заяви, адресованої Управлінню соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації, щодо набуття статусу інваліда війни належним чином підтверджують його статус учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та настання інвалідності у зв'язку з тим, що він брав участь у таких заходах. Однак, належного документального підтвердження безпосередньої участі у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи саме в складі формувань Цивільної оборони позивач не надав. Ця обставина є істотною, оскільки в протилежному випадку статус інваліда війни (на підставі пункту 9 частини другої статті 7 Закону № 3551-ХІІ) поширюватиметься на всіх, хто належить до категорії осіб, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії на ЧАЕС і її наслідків, і відповідно, мають статус ліквідатора наслідків аварії на ЧАЕС (підпункт перший частини першої статті 9 Закону № 796-ХІІ).
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 368/1579/14, від 10 травня 2018 року у справі № 279/12162/15-а, від 07 червня 2018 року у справі № 377/797/17, від 21 серпня 2018 року у справі №676/3457/17 та від 11 жовтня 2018 року у справі № 674/1239/17.
Таким чином, суди першої та апеляційної інстанції дійшли правомірного висновку про відсутність підстав для визнання протиправною відмови Управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації щодо встановлення позивачу статусу інваліда війни та видачі такому посвідчення інваліда війни.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини "Щокін проти України" (№23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про "закон", стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s.r.о." проти Чеської Республіки" (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy № 33202/96).
Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: І.В. Саприкіна
С.М. Чиркін