11 червня 2019 року м. Дніпросправа № 160/907/19
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),
суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі
апеляційну скаргу Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року (головуючий суддя Рябчук О.С.)
у справі № 160/907/19
за позовом ОСОБА_1
до Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області
про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, в якому просив:
визнати дії розпорядника інформації - Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області за навмисне приховування інформації (п. 9 ч. 1 ст. 24 Закону 2939-VІ) і ненадання повної своєчасної відповіді на питання в інформаційному запиті, який було зареєстровано в канцелярії даної РДА від 28.12.2018 за № 4063/0/348-18 - протиправними;
зобов'язати Петропавлівську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області в термін п'яти днів надати відповідь на поставлені питання в інформаційному запиті, зареєстрованому 28.12.2018 за № 4063/0/348-18, з дня набрання законної сили судовим рішенням і в цей строк надіслати на адресу: ВПЗ «Петропавлівка» а/с № 5, вул. Героїв України, б. 59, смт. Петропавлівка, ін. 52700, Петропавлівського району Дніпропетровської області.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач 27.12.2018 звернувся з запитом до відповідача про надання публічної інформації щодо посадових осіб Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, які погоджували проекти розпоряджень РДА. Однак, відповіді на свій запит позивач не отримував, що є порушенням вимог законодавства.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.03.2019 адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії розпорядника інформації - Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, щодо ненадання повної своєчасної відповіді на питання в інформаційному запиті ОСОБА_1 , який було зареєстровано в канцелярії даної РДА від 28.12.2018 за № 4063/0/348-18.
Зобов'язано Петропавлівську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області надати відповідь на поставлені питання в інформаційному запиті ОСОБА_1 , зареєстрованому 28.12.2018 за № 4063/0/348-18, у строк, встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» та надіслати на адресу: ВПЗ «Петропавлівка» а/с № 5, вул. Героїв України, б. 59, смт. Петропавлівка, ін. 52700, Петропавлівського району Дніпропетровської області.
Рішення суду мотивовано тим, що запитувана інформація відноситься до публічної інформації і повинна бути в розпорядженні відповідача, на момент розгляду справи вказана інформація позивачу надана не була.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду як таке, що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.
В апеляційній скарзі зазначає, що відповідь на запит направлена 08.01.2019 простою письмовою кореспонденцією, 01.02.2019 у зв'язку з неотриманням позивачем вказаної відповіді відповідач повторно направив відповідь від 08.01.2019 рекомендованим листом. Поряд з цим відповідач зазначає, що запитувана інформація позивачем відноситься до конфіденційної інформації та може бути наданий позивачу лише за наявності згоди відповідних осіб.
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, позивач - ОСОБА_1 28.12.2018 звернувся до Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області з інформаційним запитом, вх.№ 4063/0/348-18 (а.с.11), в якому просив надати інформацію, а саме: зазначити всіх осіб (П.І.Б., посада, ранг) Петропавлівської РДА, які погоджували проекти розпоряджень колишнього голови Петропавлівської районної державної адміністрації, - які були скасовані судовим рішенням Петропавлівського районного суду по справі № 188/1470/13-ц: № Р-551-12 від 05.10.2012, № Р-551-12 від 05.10.2012, № Р-552-12 від 05.10.2012, № Р-553-12 від 05.10.2012, № Р-554-12 від 05.10.2012, № Р-555-12 від 05.10.2012, № Р-556-12 від 05.10.2012, № Р-557-12 від 05.10.2012 про розробку проекту із землеустрою, та наступні розпорядження про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства: № Р-616-12 від 07.11.2012, № Р-617-12 від 07.11.2012, № Р-618-12 від 07.11.2012, № Р-619-12 від 07.11.2012, № Р-629-12 від 07.11.2012, № Р-621-12 від 07.11.2012, № Р-622-12 від 07.11.2012.
Де ці особи безпосередньо приймали участь і мають пряме відношення до готування, погодження вищезазначених проектів і на підставі яких умов (договори, контракти, колективні угоди та ін.) дані особи мали трудові відносини у 2012 році з Петропавлівською РДА і чи мають зараз ці відносини на 2018 рік, або може деякі звільнені (у випадку звільнення - зазначити у відповіді підставу звільнення: чи власним бажанням, чи по закінченню термінів).
Як зазначено позивачем у цьому запиті, інформація повинна бути викладена у зручний для розпорядника інформації спосіб, з наданням разом з відповіддю по кожній особі їх копій Декларацій за 2012 рік, та посадових інструкцій, які повинні бути засвідчені належним чином.
Відповідь Петропавлівської районної державної адміністрації на запит позивача від 28.12.2018 датована 08.01.2019 (лист № 290/0/349-19). За поясненнями відповідача направлена на адресу позивача того ж дня простою кореспонденцією. В журналі реєстрації запитів на інформацію зроблені відповідні записи (а.с.22).
Доказів фактичного направлення означеного листа від 08.01.2019 на адресу позивача та його отримання позивачем матеріали справи не містять, що саме і стало підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.
Під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідачем до відзиву на позовну заяву доданий фіскальний чек від 01.02.2019 (а.с.26) як доказ повторного надсилання позивачеві відповіді (лист від 08.01.2019) на інформаційний запит рекомендованим відправленням.
Втім, виходячи із змісту означеного фіскального чеку та з огляду на інші наявні матеріали справи, судом першої інстанції вірно встановлено, що відповідачем не доведено факту направлення вказаної відповіді на адресу позивача, що свідчить про порушення прав позивача на доступ до інформації.
Згідно преамбули Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
За визначенням в ч.1 ст.1 цього Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Отже відповідач відповідно до наведеної норми є розпорядником інформації, пов'язаної з виконанням ним своїх повноважень.
Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації; 2) надання інформації за запитами на інформацію (ст.5 Закону № 2939-VI).
Відповідно до п.6 ч.1 ст.14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до частин першої, четвертої статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Отже, право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а і право на своєчасність її отримання.
Згідно приписів ст.23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити:
1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;
2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;
3) ненадання відповіді на запит на інформацію;
4) надання недостовірної або неповної інформації;
5) несвоєчасне надання інформації;
6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;
7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Виходячи з встановлених у справі обставин, наведених правових норм, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо ненадання своєчасної відповіді на отриманий ним 28.12.2018 інформаційний запит позивача.
Разом з тим, апеляційний суд вважає помилковим висновок суду першої інстанції про зобов'язання відповідача надати позивачеві відповідь у строк, встановлений в Законі України «Про доступ до публічної інформації», оскільки, приймаючи до уваги, що визначений ст.20 Закону № 2939-VI строк надання відповіді на інформаційний запит позивача від 28.12.2018 на час ухвалення рішення суду у цій справі закінчився, суд першої інстанції застосував неправильний спосіб захисту в цій частині.
Якщо у частині реалізації права особи на отримання інформації суб'єкт владних повноважень має можливість виправити допущене порушення шляхом надання запитуваної інформації, порушення суб'єктом владних повноважень права на своєчасність доступу до публічної інформації є невідновлювальним, тобто суд може лише констатувати порушення, а сам суб'єкт владних повноважень пропуск строку виправити не може, оскільки перебіг часу не залежить від волі будь-яких осіб.
Тому порушення строків вчинення передбачених законом дій суб'єктом владних повноважень не може бути виправлено навіть після вчинення юридично значимих дій на виконання своїх обов'язків.
Відповідно до пунктів 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Враховуючи характер спірних правовідносин в цій частині, зважаючи на неможливість відновити своєчасність надання відповіді на інформаційний запит позивача, належним та ефективним захистом порушеного права позивача є визнання такої бездіяльності протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена в рішенні Верховного Суду від 11.03.2019 у справі №9901/989/18 .
Щодо позовних вимог, задоволених судом першої інстанції, про зобов'язання відповідача надати відповідь на поставлені питання в інформаційному запиті позивача, зареєстрованого 28.12.2018, апеляційний суд вважає за необхідне зазначити таке.
За позицією, відображеною відповідачем в листі від 08.01.2019 по суті інформаційного запиту позивача, Петропавлівська районна державна адміністрація Дніпропетровської області не вбачає підстав для задоволення запиту на інформацію відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI (розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит).
Відповідач зазначає, що позивач бажає отримати відомості, які не можуть бути повністю охоплені інформацією, що задокументована на відповідних носіях, отримана або створена в процесі виконання райдержадміністрацією своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, що не підпадає під ознаки публічної інформації відповідно до ст.1 Закону.
Крім того, запитувана інформація стосується мотивів дій посадових осіб райдержадміністрації, та направлений на викриття наявних, на думку заявника, недоліків у роботі, що не підпадає під ознаки публічної інформації відповідно до ст.1 Закону.
Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Згідно зі статтею 5 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Відповідно до ч.2 ст.20 цього Закону будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
Також відповідно до ч.2 ст.1 Закону № 2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Згідно ч.1 ст.22 Закону 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит (пункт 1); інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (пункт 2).
Частиною 1 статті 6 вказаного Закону № 2939-VI до публічної інформації з обмеженим доступом віднесена: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
За правилами ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше (ч.3. ст.6 Закону № 2939-VI).
Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (ч.5. ст.6 Закону № 2939-VI).
Не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" , крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 вказаного Закону (ч.6. ст.6 Закону № 2939-VI).
Як зазначено в п.1 ч.1 ст. 9 Закону № 2939-VI, відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація: що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.
Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (ч.3 ст.9 Закону № 2939-VI).
З приводу посилання відповідача, що запитувана позивачем інформація носить конфіденційний характер, суд апеляційної інстанції зазначає таке.
Згідно ст.11 Закону України «Про інформацію» інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.
Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (ч.2 ст.21 Закону №2657-XII).
Згідно частин 1, 2 статті 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.
Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 Закону № 2939-VI.
Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
З матеріалів справи вбачається, що 28.12.2018 позивач звернувся до відповідача із запитом про надання інформації щодо посадових осіб Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, які погоджували вказані в запити проекти розпоряджень та розпорядження голови райдержадміністрації та надання інформації щодо перебування цих осіб у трудових відносинах з відповідачем.
Відповідно до ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.
Акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов'язково оприлюднюються, крім внутрішньоорганізаційних актів.
Визначені в цій статті акти місцевих державних адміністрацій підлягають обов'язковому оприлюдненню в порядку, установленому Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Виходячи з наведених правових норм в їх сукупності, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для відмови у наданні означеної вище інформації, оскільки запитувана позивачем інформація не підпадає під поняття конфіденційної інформації, вказаний запит є запитом на публічну інформацію і ці інформація повинна бути в наявності у відповідача.
З приводу даних про певних посадових осіб райдержадміністрації, їх декларацій слід зазначити, що законодавчо встановленні обмеження стосовно інформації про фізичних осіб не є підставою у відмові в наданні запитуваної інформації у повному обсязі, враховуючи, що відповідно до ч.7 ст.6 Закону № 2939-VI обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
За встановлених обставин, враховуючи те, що ОСОБА_1 є запитувачем інформації, а Петропавлівська районна державна адміністрація Дніпропетровської області є розпорядником запитуваної інформації і на момент розгляду справи вказана інформація позивачу надана не була, суд апеляційної інстанції вважає вірним висновок суду першої інстанції про задоволення позову в цій частині.
Виходячи з вищенаведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Апеляційну скаргу Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі № 160/907/19 скасувати, прийняти нове рішення.
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області щодо ненадання своєчасної відповіді на інформаційний запит ОСОБА_1 вх. № 4063/0/348-18 від 28.12.2018.
Зобов'язати Петропавлівську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області надати ОСОБА_1 відповідь на інформаційний запит вх. № 4063/0/348-18 від 28.12.2018.
В решті позову відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 КАС України.
< Дата набрання законної сили (НОВОВИЯВЛЕННІ) >
Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк
суддя Н.А. Бишевська
суддя Я.В. Семененко