П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
03 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/842/19
Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В. В.
Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого: Градовського Ю.М.
суддів: Крусяна А.В.,
Яковлєва О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, -
У березні 2019р. ОСОБА_1 звернувся в суд із позовом до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо відмови видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки за заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів);
- зобов'язати ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 16.08.2018р. направив до ГУ Держгеокадастру в Одеській області заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів). До вказаної заяви були надані документи, а саме: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копія паспорта та копія реєстраційного номера облікової картки платника податків; копія посвідчення ГУ НГУ та копія довідки про безпосередню участь особи в антитерорестичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
Проте, листом ГУ Держгеокадастру в Одеській області за №Б-11529/0-6734/0/37-18 від 20.09.2018р. у надані дозволу було відмовлено з підстав того, що вказана земельна ділянка наказом ГУ Держземагенства в Одеській області за №77 від 12.09.2018р. включена у перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами.
Таку відмову позивач вважає протиправною, оскільки згідно ст.118 ЗК України включення спірної земельної ділянки до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги, не є підставою для відмови у наданні згоди на розроблення проекту землеустрою, і чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 ЗК України. Крім того, на день звернення до відповідача з відповідною заявою спірна земельна ділянка не є переданою у оренду, жодні речові права на неї не зареєстровані. Жодного підтвердження виставлення спірної земельної ділянки на земельні торги у відповідача немає.
Посилаючись на вказане просив позов задовольнити.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019р. позов задоволено.
Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови видати дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Зобов'язано ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийняти рішення за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2га, згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту відведення, - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
В апеляційній скарзі ГУ Держгеокадастру в Одеській області, посилаючись на порушення норм права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог.
Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.
Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відмова ГУ Держземагенства у наданні Бондарю І.В. дозволу на розроблення проекту землеустрою є незаконною, оскільки включення спірної земельної ділянки (тим більше не сформованої) до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги не є підставою для відмови позивачу у наданні згоди на розроблення проекту землеустрою. Також, суд вважав необґрунтованим посилання відповідача, як на підставу включення спірної земельної ділянки до переліку земельних ділянок, права на які буде виставлено на земельні торги, на клопотання Дивізівської сільської ради та рішення сесії ради, оскільки ЗК України, зазначене клопотання не є підставою для включення земельної ділянки до такого торгу.
Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об'єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
Так, судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 23.08.2018р. ОСОБА_1 звернувся із клопотанням до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
Разом із клопотанням було подано: копію паспорта громадянина України та копію ідентифікаційного коду; графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копію документу, що підтверджує участь військовослужбовця у виконанні завдань щодо здійснення антитерористичний операцій у східних та південно-східних областях України.
7.09.2018р. до ГУ Держгеокадасту в Одеській області надійшло клопотання Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області за №182, у відповідності до якого сільрада просила включити земельну ділянку орієнтовною площею 200га, яка розташована на території Дивізійської сільської ради та є землею державної власності, до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу права оренди вказаної земельної ділянки на земельних торгах терміном на 7 років.
До клопотання було долучено рішення XXXIV сесії VII скликання Дивізійської сільської ради за №229-VII від 7.09.2018р., у відповідності до якого запропоновано включити земельну ділянку орієнтовною площею 200га, яка розташована на території Дивізійської сільської ради та є землею державної власності, до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу права оренди вказаної земельної ділянки на земельних торгах терміном на 7років.
В подальшому, наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про доповнення переліку земельних ділянок» за №219 від 12.09.2018р. прийнято рішення доповнити перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно Додатку №1, затвердженого наказом ГУ Держземагенства в Одеській області "Про затвердження переліку земельних ділянок" за №77 від 18.09.2014р., земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу.
Згідно Додатку 1 до наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області "Про доповнення переліку земельних ділянок" за №219 від 12.09.2018р. земельні ділянки, право оренди на які виставляються на земельні торги за лотом №1862, знаходяться за адресою: Одеська область, Татарбунарський район, (Дивізійська сільська рада, за межами населеного пункту) орієнтованою площею 200га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер НОМЕР_1 :01 НОМЕР_2 .
За результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, ГУ Держгеокадастру в Одеській області своїм листом за вих. №Б-11529/0-6734/0/37-18 від 20.08.2018р. надало відповідь, у якій зазначено, що відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. за №37732/0/1-14 від 8.10.2014р. та наказу Держземагентства України за №328 від 15.10.2014р. "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014 року", ГУ Держземагентства в Одеській області наказом за №77від 18.09.2014р., із змінами від 12.09.2018р. №219, затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, і до якого вже включена земельна ділянка, що вказана у заяві. В листі зазначено, що ч.3 ст.136 ЗК України передбачено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів. Враховуючи вищевикладене, ГУ Держгеокадастру в Одеській області відмовило Бондару ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Перевіряючи правомірність дій ГУ Держземагентства в Одеській області щодо відмови у надані дозволу на відведення земельної ділянки, з урахуванням підстав, з якими позивач пов'язує їх протиправність та незаконність, судова колегія виходить з наступного.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються ЗК України та ЗУ «Про землеустрій».
Положення ст.118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, приписами ч.6 ст.118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За правилами абз.1 ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У відповідності до абз.3 ч.7 ст.118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Отже, вказаною нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018р. справа за №806/3095/17, від 17 грудня 2018р. справа за №509/4156/15-а).
Таким чином, судова колегія зазначає, що обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому, приписами ч.7 ст.118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналізуючи вказану норму законодавства, апеляційний суд вважає, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому приписи ст.136 ЗУ України свідчать про те, що в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, це також є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
В той же час, абз.2 ч.1 ст.136 ЗК України передбачено, що у переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, окремими лотами зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Приписами ч.4 ст.136 ЗК України визначено, що підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.
Положеннями п.4 ч.4 ст.136 ЗК України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.
Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов'язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.
Як вбачається із матеріалів справи, що наказом ГУ Держгеокадастру у Одеській області «Про доповнення переліку земельних ділянок» за№219 від 12.09.2018р., а саме, у додатку до нього, у графі «Кадастровий номер земельної ділянки» міститься номер 5125081600:01:001 із позначкою * кадастровий квартал земельної ділянки (а.с.47).
За визначеннями, наведеними у ст.1 ЗУ «Про Державний земельний кадастр», державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.
Згідно з п.30 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за №1051 від 17.10.2012р., кадастровий номер земельної ділянки складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК : НЗД, де НКЗ - номер кадастрової зони, який визначається згідно з п.34 цього Порядку; НКК - номер кадастрового кварталу, який визначається згідно з п.34 цього Порядку; НЗД - чотиризначний номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу (максимальна кількість земельних ділянок у межах кадастрового кварталу становить 9999). Структурні елементи кадастрового номера земельної ділянки відокремлюються один від одного двокрапкою.
Положеннями п.34 цього Порядку передбачено, що система нумерації кадастрових зон і кварталів є єдиною на всій території України. Номер кадастрового кварталу складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК, де НКЗ - дванадцятизначний номер кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових зон становить 999999999999), в якому останні дві цифри відокремлюються від перших десяти двокрапкою; НКК - тризначний номер кадастрового кварталу в межах кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових кварталів у межах кадастрової зони становить 999). Для нумерації кадастрової зони за межами адміністративно-територіальних одиниць використовується значення 9000000000:00. Структурні елементи номера кадастрової зони і кварталу відокремлюються один від одного двокрапкою.
Отже, враховуючи те, що до переліку може бути включено земельну ділянку лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформовану земельну ділянку у відповідності до ст.79-1 ЗК України, а відповідно до додатку до оскаржуваного наказу за №219 від 12.09.2018р., до наведеного переліку включено лише кадастровий квартал земельної ділянки, а не окремі земельні ділянки, а тому судова колегія вважає, що ГУ Держгеокадастру у Одеській області припустився порушення процедури включення земельних ділянок до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, в частині зазначення кадастрового номеру останньої, а відтак віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах на підставі зазначеного наказу не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про протиправні дії ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови видати дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки за клопотанням ОСОБА_1 .
Окрім того, апеляційний суд вважає безпідставними посилання в апеляційній скарзі про втручання суду у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру шляхом зобов'язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, виходячи з наступного.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано ч.6 ст.118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Тому, повноваження ГУ Держгеокадастру у спірних правовідносинах не є дискреційними, а доводи апеляційної скарги є не обґрунтованими.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 в повному обсязі.
В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.
За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246, 315, 316 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019р. залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її постановлення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.
Головуючий: Ю.М. Градовський
Судді: А.В. Крусян
О.В. Яковлєв