Справа: № 2а-11567/09/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Федорчук А.Б.
Суддя-доповідач: Кузьменко В. В.
"25" лютого 2010 р.
колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду в складі головуючого судді Кузьменко В.В. та суддів Маслій В.І., Василенко Я.М. при секретарі Коротких В.О. розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Президента України, третя особа - ОСОБА_3 про скасування Указу Президента України № 720 від 09.09.2009 року, за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2009 року, -
ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду з вказаним позовом, просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України №720 від 9 вересня 2009 року «Про зміни у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» в частині призначення ОСОБА_3 членом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та увільнення ОСОБА_2 від виконання обов'язків члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Свої вимоги мотивував тим, що вищезазначений Указ було видано поза межами встановлених Законом України «Про судоустрій України» повноважень Президента України. При цьому позивач посилається на відсутність у вищезазначеному Законі норм щодо можливості дострокового припинення повноважень члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, призначеного Президентом України. Позивач вважає, що повноваження члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, призначеного Президентом України, припиняються тільки з припиненням повноважень самої комісії. Також позивач посилається на те, що оскаржуваним Указом внесено зміни до Указу Президента України № 143 від 10 березня 2009 року «Про призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», хоча цей Указ є ненормативним актом, застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію. Зазначене позивач вважає порушенням його прав.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2009 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення яким задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та дослідивши письмові пояснення відповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду - скасуванню з таких підстав.
Згідно зі ст. 198 ч.1 п.3, 202 ч. 1 п.4. КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
При винесенні спірного рішення суд першої інстанції виходив з того, що обмеження права Президента України на заміну призначеного Указом Президента України члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України нормативно не встановлене. Також суд не прийняв позицію позивача про віднесення Указу Президента України Указу Президента України № 143 від 10 березня 2009 року «Про призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» до ненормативних актів, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. При цьому суд зазначив, що указ Президента України про призначення члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не породжує прав фізичної особи, натомість делегує їй певні повноваження, делегування яких є дискреційними повноваженнями Президента України.
З такими висновками суду першої інстанції погодитись не можна, враховуючи наступне.
Указом Президента України № 143 від 10 березня 2009 року «Про призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» ОСОБА_2 та ОСОБА_5 було призначено членом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Указом Президента України № 720 від 9 вересня 2009 року «Про зміни у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» відповідно до частини третьої статті 76 Закону України «Про судоустрій України», на зміну Указу Президента України № 143 від 10 березня 2009 року «Про призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» призначено членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України: ОСОБА_3 - заступника Керівника Служби забезпечення зв'язків з Конституційним Судом України та представництва інтересів Президента України, створених ним допоміжних органів і служб у судах загальної юрисдикції України Секретаріату Президента України; ОСОБА_6 - керівника служби Голови Верховного Суду України. Пунктом 2 вказаного Указу увільнено від виконання обов'язків членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України ОСОБА_2 та ОСОБА_5.
Відповідно до ч. 2 ст. 75 Закону України «Про судоустрій України» Вища кваліфікаційна комісія суддів України діє у складі 13 членів, які мають вищу юридичну освіту. До її складу входять: сім суддів, обраних до Комісії відповідно до вимог цього Закону; дві особи, призначені Верховною Радою України; дві особи, призначені Президентом України; одна особа від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; одна особа від Міністерства юстиції України.
Порядок формування кваліфікаційних комісій суддів врегульований ст. 76 Закону України «Про судоустрій України». Відповідно до ч. 3 цієї статті Президент України призначає своїм указом двох членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Повноваження нового складу кваліфікаційної комісії суддів починаються з дня закінчення повноважень попереднього складу комісії, а повноваження новоутвореної комісії - з дня призначення її повноважного складу відповідно до цієї статті (ч. 8 ст. 76 Закону України «Про судоустрій України»).
Інших норм, які б регулювали повноваження Президента України щодо призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, їх заміни, звільнення чи увільнення від виконання обов'язків чинне законодавство України не містить.
Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зважаючи на те, що чинне законодавство України не встановлює повноважень Президента України увільняти раніше призначеного ним члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та призначати інших членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України замість увільнених до закінчення повноважень діючого складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Указ Президента України № 720 від 9 вересня 2009 року «Про зміни у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» є протиправним та підлягає скасуванню.
Колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що Указ Президента України № 143 від 10 березня 2009 року «Про призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» не відноситься до ненормативних актів, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово та після реалізації вичерпують свою дію.
В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суд України від 23 червня 1997 року (справа про акти органів Верховної Ради України) визначається, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. В пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) визначено, що до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
В шостому абзаці пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) визначається, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до ст.. 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Зважаючи на те, що Указ Президента України № 143 від 10 березня 2009 року містить приписи, які звернені до окремих суб'єктів - ОСОБА_2 та ОСОБА_5, не встановлює загальних правил поведінки, не встановлює, не змінює та не припиняє норми права, не розрахований на широке коло осіб, то даний Указ є ненормативним правовим актом.
Оскільки ОСОБА_2 та ОСОБА_5 приступили до виконання своїх повноважень члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та в подальшому виконували надані їм повноваження, то Указ Президента України № 143 від 10 березня 2009 року був виконаний. Отже, зважаючи на викладену вище позицію Конституційного Суду України, з дня виконання зазначеного Указу він не може бути змінений чи скасований.
Проте оскаржений позивачем Указ Президента України № 720 від 09 вересня 2009 року виданий саме на зміну Указу Президента України № 143 від 10 березня 2009 року, про що зазначено в його преамбулі. Це суперечить висновкам Конституційного Суду України, які містяться в Рішенні Конституційного Суд України від 23 червня 1997 року (справа про акти органів Верховної Ради України) та в Рішенні Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).
Колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що Указ Президента України про призначення члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не породжує прав фізичної особи, натомість делегує їй певні повноваження, делегування яких є дискреційними повноваженнями Президента України, з викладених нижче підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 106 Конституції України Президент України не може передати свої повноваження іншим особам або органам.
Отже, висновок суду першої інстанції про делегування Президентом України певних повноважень внаслідок видання Указ Президента України про призначення члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України суперечить ч. 2 ст. 106 Конституції України.
Відповідно до ст.. 80 Закону України «Про судоустрій України» член кваліфікаційної комісії суддів має право:
1) знайомитися з матеріалами, поданими на розгляд комісії, брати участь у їх дослідженні та перевірці;
2) заявляти клопотання, наводити свої мотиви та міркування, а також подавати додаткові документи з питань, що розглядаються;
3) вносити пропозиції щодо проекту рішення комісії з будь-яких питань та голосувати за або проти того чи іншого рішення;
4) підписувати рішення комісії;
5) висловлювати письмово окрему думку щодо рішення кваліфікаційної комісії суддів, що має бути додана до рішення.
Тому позбавлення особи статусу члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (увільнення особи від виконання обов'язків члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України) тягне за собою неможливість здійснення такою фізичною особою прав, які визначені ст. 80 Закону України «Про судоустрій України».
Також колегія суддів погоджується із позицією позивача, яка полягає в тому, що оспорюваний Указ Президента України також порушує інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин, які полягають у прагненні позивача реалізувати свої професійні знання, навики та вміння у певному статусі - статусі члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що передбачає наявність певного обсягу повноважень, необхідних для такої реалізації.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Указ Президента України № 720 від 9 вересня 2009 року «Про зміни у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» не містить обґрунтування увільнення позивача від обов'язків члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Також, як зазначено вище, оскаржений Указ Президента України виданий не на підставі та поза межами повноважень, які передбачені Конституцією та законами України.
Суд першої інстанції залишив поза увагою зазначені вище норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З урахуванням зазначеного колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування постанови суду першої інстанції та про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
При цьому суд апеляційної інстанції враховує, що скасовуючи судове рішення, суд повинен вирішити спір по суті. Згідно з ч.2 ст. 11 КАС України суд розглядає справи не інакше як за позовною заявою і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти з межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів та третіх осіб, про захист яких вони просять.
Спірним Указом з однакових підстав, стосовно незаконності яких судом зроблено вище висновок, вирішено питання стосовно ще і інших осіб. Так як названий документ є єдиним цілим, об'єднаний відносно усіх вказаних в ньому осіб і судом робиться висновок стосовно його протиправності в цілому, то колегія суддів вважає за можливе вийти за межі позовних вимог з метою повного захисту прав і свобод учасників спірних правовідносин.
Керуючись ст. ст. 11,160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2009 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Президента України, третя особа - ОСОБА_3 про скасування Указу Президента України № 720 від 09.09.2009 року - задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2009 року скасувати.
Постановити пор справі нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_2 до Президента України, третя особа - ОСОБА_3 про скасування Указу Президента України № 720 від 09.09.2009 року задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати Указ Президента України № 720 від 9 вересня 2009 року «Про зміни у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» .
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом одного місяця з дня складання в повному обсязі, тобто з 02.03.2010 року шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий: суддя В.В.Кузьменко.
Судді В.І.Маслій.
Я.М.Василенко.
Повний текст постанови виготовлено 1.03.2010 року.