П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
27 червня 2019 р.м. ОдесаСправа № 488/4861/18
Головуючий в І інстанції: Фульга А.П.
Дата та місце ухвалення рішення: 27.03.2019 р.
м. Миколаїв
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді - доповідача -Шеметенко Л.П.
судді -Стас Л.В.
судді -Турецької І.О.
за участю секретаря - Колеснікова-Горобець І.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-
В жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, в якому просив:
- визнати неправомірними дії відповідача щодо не виплати позивачу в 2018 році щорічної разової грошової допомоги у розмірі п'яти мінімальних пенсій до 5 травня, як це передбачено ч. 5 ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" за 2018 рік;
- зобов'язати відповідача зробити перерахунок щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2018 рік позивачу, ветерану війни-учаснику бойових дій, відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком, виходячи із розрахунку мінімальної пенсії за віком, визначеної ч. 1 ст. 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" на момент проведення виплат та провести виплат з урахуванням виплаченої суми в 2018 році;
- встановити судом строк для подання відповідачем до суду звіту про виконання рішення суду відповідно до ч.1 ст.382 КАС України.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що він є учасником бойових дій та має право на пільги, встановлені законодавством України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», проте, в 2018 році позивачу не було нараховано та виплачено щорічну разову грошову допомогу в розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком до 5 травня, чим порушено його права.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин по справі, просить скасувати рішення, а справу направити на новий розгляд до Миколаївського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилався на те що його право на отримання разової грошової допомоги до 5 травня у 2018 році не реалізовано в повному обсязі, оскільки йому нарахована та виплачена вказана допомога у розмірі, який не відповідає ч.5 ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", згідно якої сума разової грошової допомоги до 5 травня дорівнює сумі п'яти мінімальних пенсій за віком.
Апелянт зазначив про те, що права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни, а нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів є недійсними.
Апелянта зазначає, що відповідно до рішення Конституційного Суду України № 5-рп/2016 від 08.07.2016 року повноваження єдиного органу законодавчої влади в Україні не можуть передаватись іншим органам чи посадовим особам.
Позивач вважає, що в даному випадку відбулось звуження його прав і свобод.
На думку позивача, у разі, якщо виходити з того, що дійсно в законодавстві України станом на момент виплати йому разової грошової допомоги до п'ятого травня діяли два нормативно-правові акти, які по різному визначають об'єм пільг для ветеранів війни-учасників бойових дій, то в даному випадку в чинному законодавстві наявна колізія щодо розміру щорічної допомоги, а з урахуванням інформаційного листа судової палати у кримінальних справах Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ № 223-943/0/4-17 від 22.05.2017 року, вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.
Департамент праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради 29.05.2019 року подав письмовий відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до ст.229 КАС України у разі неявки в судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження) фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій (посвідчення серії НОМЕР_1 ) та має право на пільги, встановлені законодавством України для учасників бойових дій.
В 2018 році позивачу здійснена виплата щорічної разової грошової допомоги до 5 травня в розмірі 1265 грн., який визначено Постановою Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 року №170.
Вважаючи таку виплату незаконною, через те, що здійснена вона була в розмірі, який не відповідає ч.5 ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (в редакції від 25.12.1998 року), позивач звернувся із позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було допущено порушення прав позивача, оскільки виплата у 2018 році щорічної разової грошової допомоги до 5 травня проводилася в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Надаючи правову оцінку висновкам суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.
Предметом спору є оскарження ОСОБА_1 дій Департаменту праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради щодо виплати йому у 2018 році на його користь разової грошової допомоги до 5 травня у розмірі меншому, ніж передбачено ч.5 ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", а саме, в розмірі 1265 грн., замість 6865 грн.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно відсутності підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , з огляду на наступне.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.1 ст.46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Відповідно до приписів ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22.10.1993р. №3551-XII (далі - Закон №3551-XII) щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі, який визначається Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України.
Згідно ст.17 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" фінансування витрат, пов'язаних з введенням в дію цього Закону, здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджету.
Відповідно до ч.2 ст.4 Бюджетного кодексу України Бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.
Законом України від 28.12.2014р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", який набув чинності 01.01.2015р., розділ VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Таким чином, із набуттям чинності Законом України від 28.12.2014р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо визначення розміру щорічної разової грошової допомоги до 5 травня встановленого ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03.10.1997р. у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Таким чином, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент спірних правовідносин.
Враховуючи, що Закон України від 28.12.2014р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" прийнятий пізніше Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", то у даному випадку, підлягають застосуванню норми Закону України від 28.12.2014 р. №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин".
Так, постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання виплати у 2018 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" від 14.03.2018 року №170 з метою забезпечення виплати разової грошової допомоги ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та "Про жертви нацистських переслідувань" встановлено, що у 2018 році виплату разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань", здійснює Міністерство соціальної політики шляхом перерахування коштів на зазначені цілі структурним підрозділам з питань соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій, які розподіляють їх між структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві державних адміністрацій, виконавчих органів міських, районних у місті (у разі їх утворення) рад.
Районні органи соціального захисту населення перераховують кошти через відділення зв'язку або установи банків на особові рахунки громадян за місцем отримання пенсії (особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання) у таких розмірах: особам з інвалідністю внаслідок війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув'язнення не виповнилося 14 років) в'язням концентраційних таборів, гетто та інших місць примусового тримання, визнаним особами з інвалідністю внаслідок загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин: I групи - 3685 гривень; II групи - 3265 гривень; III групи - 2845 гривень; учасникам бойових дій, постраждалим учасникам Революції Гідності та колишнім неповнолітнім (яким на момент ув'язнення не виповнилося 18 років) в'язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, а також дітям, які народилися у зазначених місцях примусового тримання їх батьків, - 1265 гривень.
Під час розгляду справи підтверджено, що виплата позивачу у 2018 році разової щорічної грошової допомоги до 5 травня проведена у розмірі, визначеному Постановою КМУ від 14.03.2018 року №170.
Наведене свідчить про те, що відповідачем у 2018 році правомірно було виконано зобов'язання перед позивачем.
Щодо надання Кабінету Міністрів України права змінювати розмір соціальних виплат, що визначений спеціальним законом, колегія суддів зазначає наступне.
В своєму рішенні від 13.02.2019 року у справі №713/69/17 Верховний Суд зазначив, що відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з ч. 1 ст.17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.
Верховний Суд звернув увагу, що зазначене рішення Конституційного суду України винесено за результатом розгляду конституційного подання народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) п. 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік».
Згідно з п. 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» у 2011 році норми і положення ст. 39, 50, 51, 52, 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» , ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», ст. 14, 22, 37 та ч. 3 ст. 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України на 2011 рік.
Перед Конституційним Судом України було поставлено питання: чи обмежує конституційні права громадян факт надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України визначати розміри соціальних виплат, передбачених спеціальними законами, залежно від наявності фінансового ресурсу?
Як вже зазначено вище, Конституційний Суд України дійшов правового висновку, що такі дії органів державної влади відповідають Конституції України та є допустимими.
В свою чергу, положення Закону України від 28.12.2014 № 79-VІІІ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», яким розділ VІ Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України доповнено зазначеним вище п. 26, не визнані Конституційним Судом України неконституційними, а тому є обов'язковими до виконання.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України визначати розміри соціальних виплат, передбачених спеціальними законами (шляхом прийняття Закону України від 28.12.2014 №79-VІІІ), не є порушенням конституційних прав громадян.
Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
На підставі всього вище викладеного, колегія суддів зазначає, що виплачуючи позивачу у 2018 року допомогу до 5 травня у розмірі, визначеному постановою КМУ від 14.03.2018 року №170, відповідач діяв у межах повноважень та у відповідності до законів та Конституції України.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог є правомірним, оскільки невиплата позивачу зазначеної допомоги у розмірі, визначеному ч.5 ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", викликана не протиправними діями Департаменту праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, а прийняттям законодавцем нового закону, яким установлено, що положення, зокрема, ч.5 ст.12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Апеляційний суд не бере до уваги посилання апелянта на звуження відповідачем обсягу наданих йому Законом прав, з огляду на те, що, як зазначено вище, згідно правового висновку Конституційного Суду України, викладеного в рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними.
Відповідно до Рішенням Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 визначено, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України. Однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому, рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.
Крім того, в ухвалі від 03.06.2014 (справа «Серебрянський проти України», заява №54704/10) Європейський суд з прав людини дійшов висновку (п. 36 ухвали), що вимога заявника щодо виплати разової щорічної допомоги до Дня перемоги у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком не становила «законні сподівання» у значені практики ЄСПЛ з цього питання.
З вказаного рішення вбачається, що Європейський суд з прав людини не вбачає порушень Конвенції у ситуаціях, за яких розмір певної соціальної виплати на певний час зменшується підзаконним нормативно-правовим актом (за умови, що такі акти не будуть визнані неконституційними).
За таких обставин, за чинного правового регулювання відповідач правомірно виплатив позивачу грошову допомогу до 5 травня у 2018 році у розмірі 1265 грн.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у сукупності із Законом України від 28.12.2014 № 79-VІІІ неодноразово викладений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13.02.2018 (справа №713/62/17) та від 07.03.2018 (справа №348/2100/16).
З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно встановлено обставини у справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність чи необґрунтованість судового рішення.
За таких обставин підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.
Одночасно колегія суддів вважає можливим зазначити, що за ознаками, визначеними пунктом 20 частини 1 статті 4 КАС України, дана справа віднесена до категорії справ незначної складності в розумінні частини 6 статті 12 КАС України.
Обставини, які є критерієм для віднесення справи до категорії таких, які підлягають розгляду за правилами загального позовного провадження у розумінні частин 3 та 4 статті 12 КАС України, а також випадки, які б виключали можливість застосування положень пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України, відсутні.
З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що постанова оскарженню в касаційному порядку не підлягає.
Керуючись ст.ст. 139, 229, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.
Судове рішення складено у повному обсязі 01.07.2019 р.
Суддя - доповідач: Л.П. Шеметенко
Суддя: Л.В. Стас
Суддя: І.О. Турецька