05 червня 2019 р. Справа № 541/76/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бершова Г.Є.
суддів: Катунова В.В. , Лях О.П.
за участю секретаря судового засідання Клочко Ю.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2019, суддя А.О. Чеснокова, м. Полтава, повний текст складено 18.03.19 по справі № 541/76/19
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2
до Миргородського міськрайонного відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області , Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
11 січня 2019 року позивач ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 звернулась до Миргородського міськрайонного суду Полтавської області з позовною заявою до Миргородського міськрайонного відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області, Управління Державної міграційної служби у Полтавській області в якій просив:
- визнати протиправною відмову Миргородського міськрайонного відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області та Управління Державної міграційної служби у Полтавській області у видачі ОСОБА_2 у зв'язку із досягненням 16-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ від 26 червня 1992 року;
- зобов'язати Миргородський міськрайонний відділ Управління Державної міграційної служби у Полтавській області видати ОСОБА_2 у зв'язку із досягненням ним 16-річного віку паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ від 26 червня 1992 року, без передачі будь-яких даних про особу і про її законних представників до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР), без відцифрованого підпису особи, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук, без використання будь-яких засобів ЄДДР
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2019 року відмовлено у задоволенні позову.
Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, а також неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі.
Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на безпідставність вимог апеляційної скарги, просить рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , звернулись до відповідачів із заявами щодо надання роз'яснень з приводу оформлення ОСОБА_2 паспорта громадянина України зразка 1992 року у формі книжечки - без застосування засобів реєстру у зв'язку з досягненням шістнадцятирічного віку (а.с. 51-52, 56-57).
Відповідачі листами № 5332-20636/5332-18 від 15 листопада 2018 року та № С-108/6/5301-18/5301.4/946-19 від 21 січня 2019 року повідомили ініціаторів звернення про те, що органи ДМС України в Полтавській області здійснюють оформлення паспорта громадянина України відповідно до Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" та постанови КМУ від 25 березня 2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України". У зв'язку із завершенням роботи із забезпечення в повному обсязі органів ДМС України матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено постановою КМУ від 25 березня 2015 року № 302, оформлення паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України попереднього зразка (у формі книжечки) припинене, а тому у відповідачів відсутні технічні можливості та правові підстави для оформлення ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відсутні (а.с. 53-55, 59-60).
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивачів про визнання протиправними оформлених листами № 5332-20636/5332-18 від 15 листопада 2018 року та № С-108/6/5301-18/5301.4/946-19 від 21 січня 2019 року відмов у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки задоволенню не підлягають та з того, що ОСОБА_2 із заявою про оформлення та видачу паспорта громадянина України та передбаченими документами пунктом 13-14 Положення про паспорт громадянина України до територіального органа УДМС не звертався.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 32 Основного Закону не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За змістом частин першої, другої статті 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до частин першої, другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. За змістом частини четвертої цієї ж статті, ніхто не може бути увільнений від своїх обов'язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
Відповідно до статті 3 Закону № 987-XII кожному громадянину в Україні гарантується право на свободу совісті. Це право включає свободу мати, приймати і змінювати релігію або переконання за своїм вибором і свободу одноособово чи разом з іншими сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону №987-XII громадяни України є рівними перед законом і мають рівні права в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя незалежно від їх ставлення до релігії. В офіційних документах ставлення громадянина до релігії не вказується. За змістом частини третьої цієї статті, ніхто не може з мотивів своїх релігійних переконань ухилятися від виконання конституційних обов'язків. Заміна виконання одного обов'язку іншим з мотивів переконань допускається лише у випадках, передбачених законодавством України.
Згідно з частинами другою, десятою статті 5 Закону № 987-XII церква (релігійні організації) в Україні відокремлена від держави. Релігійна організація зобов'язана додержувати вимог чинного законодавства і правопорядку.
За змістом частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Статтею 5 Закону України "Про громадянство України" від 18.01.2001 року № 2235-III (далі Закон № 2235-III) визначено, що документом, що підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
Відповідно до статті 5 Закону № 2235-III, постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон.
Згідно з пунктами 1, 3, 5, 8, 9-11 Положення про паспорт громадянина України, паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт дійсний для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80 х 60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім'я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав. Інформаційний листок заклеюється плівкою з обох боків. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України.
Бланки паспортів виготовляються на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту.
Отже, чинним Положенням про паспорт громадянина України передбачено дві форми паспорта громадянина України: книжечка і картка.
Водночас, Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 року № 5492-VI (надалі Закон № 5492-VI) визначені правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI, документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
Відповідно до частин 2, 4, 6 статті 14 Закону № 5492-VI, документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклету. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Відцифрований образ обличчя особи в документах у формі книжечки розміщується на сторінці даних і виконується за технологією лазерного гравіювання та дублюється в центрі сторінки даних за технологією лазерної перфорації.
Отже, вказаним Законом також передбачена можливість видачі документа як у формі книжечки, так і у вигляді картки.
Тобто, заявник, звернувшись до уповноваженого суб'єкта з відповідними документами, передбаченими вказаним Законом, має право на отримання документа у формі книжечки, зокрема, паспорта громадянина України.
Відповідно до частини сьомої статті 16 Закону № 5492-VI, уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо:
1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа;
2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті);
3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа;
4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.
У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Отже, зі змісту вищенаведеної норми вбачається, що законодавець передбачив вичерпний перелік підстав для відмови заявникові у видачі документа.
Згідно наданої відповіді № 5332-20636/5332-18 від 15 листопада 2018 року та № С-108/6/5301-18/5301.4/946-19 від 21 січня 2019 року на звернення позивача, відповідач фактично зазначає, що на даний час паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Даною відповіддю, відповідач фактично відмовив в видачі позивачу паспорта громадянина України раніше встановленого зразка (1992року) у формі книжечки.
Колегія суддів зазначає, що пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" також передбачено можливість оформлення паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки.
Тому, не вбачається відсутності у Миргородського міськрайонного відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області можливості видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки.
Колегія суддів зазначає, що Миргородський міськрайонний відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області своїми діями щодо не оформлення паспорта громадянина України ОСОБА_2 у формі паспортної книжечки порушують його особисті права, що не відповідає основоположним приписам Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (ратифікованої Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року).
Беручи до уваги суб'єктний склад спірних правовідносин, зміст позовних вимог та підстави позову (зокрема щодо релігійних переконань заявників та відмови від обробки персональних даних, а також про те, що чинне законодавство (як-от Положення про паспорт) дозволяє отримати паспорт громадянина України у тому вигляді, як того просить позивач), а також правове регулювання правовідносин, з яких виник цей спір, є достатні підстави вважати, що ця справа відповідає ознакам, викладеним у рішенні Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи № Пз/9901/2/18 (№806/3265/17).
Зважаючи на положення статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 19 вересня 2018 року у згаданій зразковій справі, є обов'язковим для судів при ухваленні рішень у типових справах.
За правилами статті 291 КАС суди повинні враховувати висновки Верховного Суду у зразковій справ під час ухвалення рішення у типовій справі.
При цьому колегія суддів зазначає, що в рішенні Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи № Пз/9901/2/18 зазначено право будь якого громадянина надавати чи не надавати згоду на відповідну обробку персональних даних, тому наявність чи відсутність релігійних переконань, в даній справі, не потребує доведення, оскільки первинною є саме наявність чи відсутність згоди на відповідну обробку персональних даних.
Колегія суддів зазначає, що вирішуючи спір по суті, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що норми Закону № 5492-VI, на відміну від норм Положення про паспорт (чинного на момент виникнення спірних правовідносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій. На думку Великої Палати Верховного Суду, це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Також такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом"), не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
При вирішенні спору Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що законодавець, приймаючи Закон України від 14 липня 2016 року № 1474-VIII, яким внесено зміни до Закону № 5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими та виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України, та не допускати жодної дискримінації залежно від часу виникнення правовідносин з отримання паспорта громадянина України.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Аналізуючи вищенаведене, Миргородський міськрайонний відділ Управління Державної міграційної служби у Полтавській області своїми діями прямо порушують права ОСОБА_2 передбачені статтею 9 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року, оскільки неоформлення їй паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки саме через її релігійні переконання, які не призводять до негативних наслідків тих чи інших людей та не спрямовані проти цих людей чи держави, обмежує її права, що встановлені законом, і не є необхідними в демократичному суспільстві.
Суд апеляційної інстанції критично оцінює твердження Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області, що Миргородським міськрайонним відділом Управління Державної міграційної служби у Полтавській області не приймалось рішення про відмову у видачі паспорта громадянина України в формі книжечки, а заява позивача була розглянута Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області як звернення у межах строку визначеного ЗУ "Про звернення громадян" та надано позивачу письмову відповідь на його заяву з відповідними роз'ясненнями щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України.
Так дійсно такі роз'яснення наявні, але визначено у відповіді, що при наданні вказаних документів видаються паспорти лише у формі ІD-картки, що обґрунтовано розцінене позивачем як відмова у оформленні і видачі паспорту у формі паспортної книжечки.
Крім того, як вже було зазначено вище, жодних зауважень щодо поданої заяви відповідь Миргородським міськрайонним відділом Управління Державної міграційної служби у Полтавській області не містить.
В той же час, суд апеляційної інстанції погоджується з доводами відповідача про те, що визначаючи такий спосіб захисту порушеного права, як зобов'язання видати паспорт, суд першої інстанції не врахував того, що позивачами не було наданих усіх документів, які визначені законодавством та які необхідні для вирішення питання щодо видачі паспорту громадянина України.
Так, встановлені обставини справи свідчать про те, що з огляду на позицію відповідача щодо відсутності підстав для оформлення та видачі паспорту у формі "книжечки", останнім фактично не здійснювалась перевірка поданої заяви про видачу паспорту та долучених до неї документів.
Перелік документів, які подаються із заявою про видачу паспорту, визначено Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою КМУ №302 від 25.03.2015р.
Так, відповідно до п.35 Порядку до переліку документів, які подаються для оформлення паспорту, зокрема, надаються оригінали документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу батьків або одного з них, які на момент народження особи перебували у громадянстві України (для підтвердження факту належності особи до громадянства України).
Із долученої позивачами до матеріалів справи заяв не вбачається того, що вказані документи надавалися відповідачу для оформлення паспорту. Докази зворотного позивачем до суду не надані.
Таким чином, враховуючи те, що відповідачем не було здійснено перевірку документів, які необхідно подати для оформлення паспорту, в тому числі фотокартки, та приймаючи до уваги те, що повноваженнями щодо перевірки таких документів наділений саме відповідач, а не суд, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що належним способом захисту порушеного права є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про видачу паспорту із урахуванням висновків суду, які зроблені під час розгляду цієї справи.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (ч. 2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи (ч. 3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідно до п. 4 ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, з урахуванням правового висновку Великої Палати Верховного Суду у справі № 806/3265/17, колегія суддів приходить до висновку що вимоги ОСОБА_2 , слід задовольнити частково і для належного захисту порушених прав позивача слід зобов'язати Миргородський міськрайонний відділ Управління Державної міграційної служби у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від 14.11.2018 року про оформлення паспорта громадянина України.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 - задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2019 по справі № 541/76/19 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 до Миргородського міськрайонного відділу Управління Державної міграційної служби у Полтавській області, Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Зобов'язати Миргородський міськрайонний відділ Управління Державної міграційної служби у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від 14.11.2018 року про оформлення паспорта громадянина України.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Г.Є. Бершов
Судді В.В. Катунов О.П. Лях
Постанова складена в повному обсязі 06.06.19.