про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
30 травня 2019 року СєвєродонецькСправа № 415/3777/19
Суддя Луганського окружного адміністративного суду Смішлива Т.В., розглянувши матеріали позовної заяви комунального підприємства “Лисичанськтепломережа” до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпоряджень,
06 травня 2019 року комунальне підприємство “Лисичанськтепломережа” (далі - позивач) звернулось до Лисичанського міського суду Луганської області з позовною заявою до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича (далі - відповідач), в якій позивач просить визнати розпорядження Лисичанського міського голови Шиліна С.І. від 21 березня 2019 року № 143 “Про створення комісії» та розпорядження Лисичанського міського голови Шиліна С.І. № 191 від 12.04.2019 «Про невиконання розпорядження міського голови від 21.03.2019 № 143» протиправними та скасувати в повному обсязі.
Ухвалою Лисичанського міського суду Луганської області від 07 травня 2019 року адміністративну справу № 415/3777/19 (провадження № 2-а/415/228/19) за позовом комунального підприємства “Лисичанськтепломережа” до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпоряджень передано на розгляд до Луганського окружного адміністративного суду для розгляду справи за підсудністю. Справа надійшла до суду 30 травня 2019 року.
Розглянувши матеріали адміністративного позову, суддя дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі “Сокуренко і Стригун проти України” (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін “встановленим законом” у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, “що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом” [див. рішення у справі “Занд проти Австрії” (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза “встановленого законом” поширюється не лише на правову основу самого існування “суду”, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, “встановленим законом”, національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття “суду, встановленого законом” зводиться не лише до правової основи самого існування “суду”, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін “суб'єкт владних повноважень” означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, а також спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Лисичанського міського голови від 21.03.2019 № 143 зобов'язано начальника управління з виконання політики Лисичанської міської ради в галузі житлово-комунального господарства Саханя В.Г. з 01.04.2019 провести перевірку фінансово-господарської діяльності КП «Лисичанськтепломережа» за період 2017-2018 роки (арк.спр. 7).
Відповідно до Статуту КП “Лисичанськтепломережа” є унітарним комунальним підприємством, засновником якого є Лисичанська міська рада Луганської області.
Відповідно до пункту 3.2 Статуту КП “Лисичанськтепломережа” власником підприємства є Лисичанська міська рада Луганської області, яка здійснює свої права по господарському використанню свого майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Лисичанської міської ради. З питань здійснення господарської діяльності підприємство підлегле управлінню з виконання політики Лисичанської міської ради в галузі житлово-комунального господарства.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97).
Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 280/97 сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Відповідно до пункту 10 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97 міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
Згідно пункту 6.1 Статуту КП “Лисичанськтепломережа” вищим органом управління підприємством є Лисичанська міська рада Луганської області (Власник). Власник здійснює свої права по управлінню Підприємством безпосередньо, або через уповноважені ним органи - управління власністю Лисичанської міської ради, управління з виконання політики Лисичанської міської ради в галузі житлово-комунального господарства.
Управління з виконання політики Лисичанської міської ради в галузі житлово-комунального господарства в межах своєї компетенції здійснює контроль за діяльністю Підприємства в межах повноважень, наданих Власником (п. 6.2 Статуту).
Пунктом 6.5 Статуту передбачено, що для керівництва господарською діяльністю підприємства міський голова своїм розпорядженням призначає керівника підприємства. Поточне (оперативне) управління підприємством здійснює одноособово виконавчий орган - директор підприємства. З директором міський голова укладає контракт, в якому визначаються права і обов'язки керівника підприємства, умови відповідальності, терміни найму, умови його матеріального забезпечення і звільнення його з посадим (арк.спр. 27-28).
Згідно матеріалів справи, 11.12.2015 між Лисичанським міським головою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 укладено контракт щодо призначення останнього на посаду директора КП “Лисичанськтепломережа”. Відповідно до пункту 2.4 даного контракту міський голова має право здійснювати контроль за діяльністю підприємства та в будь-який час вимагати від керівника достроковий звіт про роботу підприємства (арк.спр. 30-31).
Таким чином, суд вважає, що при виданні оскаржуваного розпорядження відповідач діяв саме як власник у процесі організації контролю за господарською діяльностю КП “Лисичанськтепломережа”.
Розпорядження видано Лисичанським міським головою з метою проведення перевірки фінансово-господарської діяльності за період 2017-2018 роки та створення комісії з метою проведення перевірки, і не направлене на реалізацію владних управлінських функцій.
Відповідно до статті 1 Господарського кодексу України цей Кодекс визначає основні засади господарювання в Україні і регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між цими суб'єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
Згідно статті 2 Господарського кодексу України учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
Оскільки між позивачем та відповідачем виник приватно-правовий спір у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, суд дійшов висновку, що позов КП “Лисичанськтепломережа” слід вирішувати в порядку господарського судочинства.
Верховним Судом в ухвалі від 19.04.2018 у справі № 9901/415/18 зроблено висновок, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно - правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
Керуючись статтями 2, 4, 19, 170 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом комунального підприємства “Лисичанськтепломережа” до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання протиправним та скасування розпоряджень, роз'яснивши позивачеві право звернутися з даними позовними вимогами до загального суду у порядку господарського судочинства.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку окремо від рішення суду.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
СуддяТ.В. Смішлива