29 травня 2019 року м. Дніпросправа № 1140/3381/18
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,
за участю секретаря судового засідання Іотової А.О..
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2019 року, (суддя суду першої інстанції Сагун А.В.), прийняте в порядку спрощеного провадження в м. Кропивницький, в адміністративній справі №1140/3381/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,-
11 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом в якому просив:
- визнати бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області протиправною;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено частково: визнано бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області - протиправною; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 15 березня 2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області. В задоволенні інших вимог - відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення суду скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про задоволення адміністративного позову.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що вимога позивача про зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є похідною від вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача у наданні такого дозволу. Позивач зазначає, що враховуючи попередню поведінку відповідача, єдиним правильним та ефективним способом захисту порушеного права та інтересу позивача, який не призведе до необхідності знову звертатись до суду за захистом своїх прав, буде зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки.
Відповідач також звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватись в заставу, надаватись у користування до завершення торгів. Положеннями земельного кодексу прямо передбачено заборону відчуження земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги. Таким чином, відповідач не мав права задовольнити заяву позивача на надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
01.04.2019 року від відповідача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який обґрунтовано тим, що відповідно до плану зовнішніх меж земель, переданих у колективну власність. Відповідно до Державного акту на право колективної власності від 13.11.1992 року №14, земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність знаходиться в межах колективної власності. Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області не є розпорядником вказаної земельної ділянки, та не може приймати рішення про надання згоди на виготовлення проекту щодо відведення у власність вказаної земельної ділянки.
19 квітня 2019 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому він зазначив, що згідно приписів ч. 3 ст. 136 ЗК України, не можуть бути відчужені чи передані у заставу земельні ділянки, які виставлені на земельні торги. Позивач зазначає, що відповідачем не надано доказів виставлення на земельні торги земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність. Позивач вказує, що внесення земельної ділянки у перелік земель, які право на які підлягають продажу на земельних торгах, ще не означає, що така земельна ділянка буде виставлена на земельні торги, оскільки її може бути виключено із відповідного переліку до проведення торгів.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявою від 15.03.2018 р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області (а.с.11). До заяви були долучені документи, згідно додатків.
У відповідь на вказану заяву надійшов лист від 13.04.2018 р. №Ш-3059/0-2626/0/17-18, згідно якого у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу відмовлено (а.с.13).
Позивач не погоджуючись з бездіяльністю управління щодо не надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність оскаржив звернувся до суду.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.06.2018 р. у справі №811/1361/18, залишеним без змін ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.10.2018 року, адміністративний позов задоволено частково, а саме: визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, яка полягала у невиконанні своїх обов'язків стосовно надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області, викладену в листі від 13 квітня 2018 року №Ш-3059/0-2626/0/17-18 та зобов'язано управління повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 15.03.2018 року про надання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. В задоволенні решти позовних вимог позивачу відмовлено (а.с.14-16).
На виконання вище вказаного рішення суду, управлінням повторно розглянуто заяву позивача від 15.03.2018 р.
Листом від 15.11.2018 р. №Ш-3059/0-7283/0/17-18 Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повідомило позивача, що згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області від 19.09.2018 р. № 820 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права на них на земельних торгах", земельна ділянка вказана у зверненні позивача включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права на них на земельних торгах. Включення у передбаченому законодавствам порядку спірної земельної ділянки до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, виключає можливість відчуження цієї земельної ділянки її розпорядником (відповідачем) до завершення торгів (а.с.19).
Не погодившись з відмовою відповідача у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Вирішуючи спір між сторонами суд першої інстанції виходив того, що відповідачем не надано належних та допустимих доказів на користь віднесення земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність до переліку земель, права на які підлягають продажу на земельних торгах. Водночас, суд зазначив, що достатнім способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути справу.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про достатність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, з огляду на наступне.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Частиною першою статті 136 ЗК України визначено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Відповідно до частини другої вказаної статті встановлено, що добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об'єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
У відповідності до частини третьої статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
В той же час, абзацом 2 частини 1 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що у переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, окремими лотами зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Частиною четвертою статті 136 ЗК України визначено, що підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.
Пунктом четвертим частини четвертої статті 136 ЗК України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.
Аналіз наведених правових норм свідчить, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов'язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.
Отже, приписи статті 136 Земельного кодексу України свідчать про те, що в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, це може слугувати самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, між тим, лот віднесений до переліку земельних ділянок, які підлягають продажу на земельних торгах, обов'язково має бути індивідуально визначеним, тобто із чітким зазначенням кадастрового номеру земельної ділянки, її місця знаходження, розміру.
Встановлені обставини справи свідчать, що 19.09.2018 року Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області винесено наказ № 820 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права на них на земельних торгах" (а.с.21).
Відповідно наказу № 820 Про визначення переліку земель сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах включені земельні ділянки згідно Додатку (а.с.22), в якому зазначено місце розташування (адреса) таких земельних ділянок, їх цільове призначення (функціональне використання), площа, по деяким земельним ділянкам вказані кадастрові номери та умови продажу.
Згідно графічного зображення, наданого позивачем до суду, вбачається, що бажане місце розташування земельної ділянки, яку позивач має намір отримати у власність знаходиться у межах сформованої земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 загальною площею 39,424 га (а.с.25).
Між тим, земельна ділянка із кадастровим номером НОМЕР_1 загальною площею 39,424 га в додатку до наказу № 820 Про визначення переліку земель сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах відсутні.
Як видно із поданого відповідачем до суду додатку до наказу № 820, відповідачем зроблено помітку, що земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність вказана в переліку під порядковим номером №8 (а.с. 120), однак, позначена відповідачем в переліку земельна ділянка не містить вказівки на кадастровий номер, а орієнтовна площа земельної ділянки не відповідає загальній площі земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 .
Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідачем не надано суду належним та допустимих доказів на користь віднесення із дотриманням відповідної процедури земельної ділянки із кадастровим номером НОМЕР_1 загальною площею 39,424 до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права на них на земельних торгах.
Доводи відповідача з приводу неможливості ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області розпорядження земельною ділянкою, яку позивач має намір отримати у власність, оскільки вона перебуває у комунальній власності, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими у зв'язку з тим, що в своєму листі про відмову в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою відповідач на вказані обставини справи не посилався. Відтак, враховуючи предмет оскарження у даній справі, а також з огляду на те, що в силу приписів ч. 2 ст. 77 КАС України, в справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень відповідач не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції не приймає вказані доводи відповідача та вважає їх такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції.
Щодо вимог позивача про зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому, пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Проте, наданий відповідачем лист від 15 листопада 2018 року, в якому надано позивачу інформацію стосовно того, що земельна ділянка, яку він бажає отримати у власність, включена до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не може вважатись судом як належне рішення щодо вирішення питання про можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки та не може вказувати на дотримання відповідачем процедури розгляду заяви позивача.
Таким чином, встановлені обставини справи свідчать про порушення відповідачем процедури розгляду заяви позивача, вказане є підставою для покладення на відповідача обов'язку повторно розглянути заяву та прийняти рішення, яке відповідає вимогам Закону.
За викладених обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим в порядку та в межах повноважень визначених законом, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для зміни або скасування рішення суду - відсутні.
Керуючись ст.243, ст.308,ст.310,ст. 316,ст. 321 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2019 року у справі №1140/3381/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили 29 травня 2019 року та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.
Постанова в повному обсязі складена 29.05.2019 року.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя Т.С. Прокопчук
суддя А.В. Шлай