про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
24 травня 2019 року м. Рівне №460/1229/19
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Зозулі Д.П., після одержання позовної заяви
ОСОБА_1
до Постійно діючої комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області
провизнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Постійно діючої комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області (далі - відповідач, Комісія), в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Постійно діючої комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області, оформлені протоколом № 2 від 25.04.2019, протоколом №3 від 25.04.2019. та протоколом № 4 від 25.04.2019.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що конкурс на зайняття посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради був проведений відповідачем з грубим порушенням вимог Порядку проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 27.12.2017, а прийняті рішення оформлені протоколами №2, №3 та №4 від 25.04.2019 є протиправними, таким що порушують права та законні інтереси позивача, як учасника конкурсу та кандидата на зайняття вакантної посади, а отже, в силу приписів чинного законодавства, підлягають скасуванню. Зокрема, вказав про те, що конкурс на зайняття посади директора комунального закладу був проведений відповідачем поза датою, визначеною рішенням Комісії, оформленого протоколом №1 від 03.04.2019. Крім того, відповідач протиправно прийняв від одного з претендентів на посаду додаткові документи поза визначеним кінцевим строком приймання документів для участі у конкурсі. Наголосив, що ОСОБА_2 безпідставно допустила до участі у конкурсі претендента ОСОБА_3 , який документально не підтвердив свою відповідність необхідним кваліфікаційним вимогам, а в подальшому прийняла протиправне рішення про обрання його переможцем у даному конкурсі. За таких обставин, враховуючи протиправність дій Конкурсної комісії та обрання переможцем учасника який не відповідає кваліфікаційним вимогам, просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Згідно вимог п.4 ч.1 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Дослідивши матеріали позовної заяви та перевіривши її відповідність вимогам п.4 ч.1 ст. 171 КАС України, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження, з огляду на наступне.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 29.03.2019 головою Рівненської обласної ради ОСОБА_4 видано розпорядження №31 "Про проведення конкурсу на зайняття посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради", яким, зокрема, вирішено: провести конкурс на зайняття посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради; Постійно діючій конкурсній комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області забезпечити проведення конкурсу у встановленому законодавством порядку.
Рішенням засідання постійно діючої конкурсної комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області від 03.04.2019, оформленого протоколом №1, вирішено: оголосити конкурс на зайняття вакантної посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради; затвердити зміст оголошення та оприлюднити оголошення на веб-сайті: http://oblrada.rv.ua/ Рівненської обласної ради.
Рішенням засідання постійно діючої конкурсної комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області від 25.04.2019, оформленого протоколом №2, вирішено: провести засідання Комісії об 11:30 год. 25.04.2019 із заслуховуванням конкурсних пропозицій учасників конкурсу, проведення з ними співбесіди та здійснення, шляхом голосування, відбору з числа учасників конкурсу однієї кандидатури. Яка відповідає встановленим вимогам - переможця конкурсу.
Рішенням засідання постійно діючої конкурсної комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області від 25.04.2019, оформленого протоколом №3, зокрема, вирішено: прийняти для розгляду додатково надані документи ОСОБА_3 для участі в конкурсі на зайняття вакантної посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради. Вказаним рішенням допущено ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_5 до участі у конкурсі.
Рішенням засідання постійно діючої конкурсної комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області від 25.04.2019, оформленого протоколом №4 вирішено: визнати переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради ОСОБА_3 ; внести голові Рівненської обласної ради відповідне подання про призначення на посаду директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради ОСОБА_3 .
Вважаючи вказані рішення протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Зі змісту позовних вимог вбачається, що позивач вважає незаконною процедуру проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради та його результати, оформлені рішеннями постійно діючої конкурсної комісії, відповідно до яких переможцем конкурсу на зайняття вказаної вакантної посади визнано ОСОБА_3 .
Згідно з ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1,7,17 ст.4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
За правилами п.1,2 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Частиною 1 ст.1 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-10, передбачено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Разом з тим участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб'єкта владних повноважень є публічно-правовим.
За приписами п.2,20 ч.1 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"від 21.05.1997№280/97-ВР (далі - Закон №280) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Згідно з п.7 Положення про порядок управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області, затвердженого рішенням Рівненської обласної ради від 04.03.2014 №1142 (зі змінами від 17.06.2016 №212 та від 16.03.2018 №882) призначення, погодження, призначення та звільнення керівників комунальних підприємств, установ, закладів здійснюється за рішенням обласної ради. У випадках, передбачених чинним законодавством України, проводиться конкурс на зайняття посади керівника комунального підприємства, закладу, установи. Для проведення конкурсу на зайняття посади керівника комунального закладу охорони здоров'я, що є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області, на підставі рішення обласної ради утворюється постійно діюча конкурсна комісія.
Як встановлено судом зі змісту позовної заяви та доданих до неї документів, спір у справі спрямований на оскарження рішень відповідача, згідно яких ОСОБА_3 призначається на посаду директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради, яке є комунальним підприємством і управління яким здійснює Рівненська обласна рада, на підставі ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Аналізуючи наведені положення законодавства України, суд дійшов висновку, що діяльність керівників та інших працівників державних чи комунальних підприємств, установ, навіть якщо вони наділені певними владними управлінськими повноваженнями, не є публічною службою у розумінні КАС України.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 Цивільного процесуального кодексу України, до юрисдикції загальних судів відносяться, зокрема, справи, які розглядаються у порядку цивільного судочинства, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Таким чином, нормативний підхід до розуміння наведених вище норм процесуального Закону в контексті обставин справи дає підстави вважати, що відносини, які склалися між відповідачем та ОСОБА_1 , не пов'язані з питаннями прийняття на публічну службу ОСОБА_1 , її проходження та звільнення з неї.
Спір між сторонами за своєю суттю стосується трудових відносин, що не мають ознак публічної служби.
Враховуючи викладене, за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду в порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 31.01.2018 у справі №К/9901/1489/18 (№802/3530/14-а).
Посилання позивача на порушення порядку проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади директора комунального закладу "Рівненський обласний протитуберкульозний диспансер" Рівненської обласної ради не змінює суті спірних правовідносин, оскільки в даному випадку відповідач не здійснює публічно-владних управлінських функцій в розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України, а спірні рішення відповідно не є реалізацією суб'єктом владних повноважень (його посадовою особою) владних управлінських функцій, який фактично виступає у ролі роботодавця.
Окрім того, як зазначає Європейський Суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п.33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява №45783/05). Поняття "суд, встановлений законом" у частині 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, вирішує спір, що підлягає розгляду судом іншої юрисдикції (п.п.24-25 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/06 і №29465/04).
Таким чином, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" (належним судом) у розумінні ч.1 ст.6 Конвенції.
Згідно з п.1 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, суд дійшов висновку про наявність достатніх підстав для відмови позивачу у відкритті провадження в адміністративній справі.
Разом з тим, суд зазначає, що відповідно до п.3 ч.1 ст.7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі.
Керуючись статтями 170, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Відмовити у відкритті провадження в справі за позовом ОСОБА_1 до Постійно діючої комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області про визнання протиправними та скасування рішень.
Роз'яснити позивачу право на звернення з даним позовом до суду загальної юрисдикції в порядку цивільного судочинства.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Копію ухвали надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її складання. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.
Повну ухвалу складено 24.05.2019
Суддя Зозуля Д.П.