22 травня 2019 року № 857/2164/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,
при секретарі судового засідання - Пильо І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року у справі №140/2333/18 (суддя Сорока Ю.Ю., м.Луцьк) за його позовом до Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов?язання вчинити дії, -
15.11.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Любешівської селищної ради Любешівського району Волинської області (далі - Селищна рада) в якому просив: визнати дії Залаззівської сільської ради Любешівського району Волинської області (далі - Сільська рада) при прийнятті рішення «Про розробку містобудівної документації «Детальний план території» орієнтованою площею 0,25 га в районі АДРЕСА_1» від 05.03.2017 №17/23 (далі - Рішення) протиправними, скасувати дане Рішення, зобов'язати Селищну раду повторно розглянути на засіданні чергової сесії Селищної ради заяву ОСОБА_1 від 21.02.2017 №38 про внесення змін до генерального плану забудови села, а саме по АДРЕСА_1 замість магазину на житловий будинок (далі - Заява).
Ухвалою від 24 січня 2019 року Волинського окружного адміністративного суду адміністративний позов залишено без розгляду.
Не погодившись із постановленою ухвалою, її оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати таку ухвалу, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В доводах апеляційної скарги наводячи окремі обставини справи апелянт вказує, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про залишення позову без розгляду, оскільки позивачу стало відомо про оскаржуване Рішення 25.10.2018 у зв'язку з отриманням його копії на підставі адвокатського запиту, а тому вважає, що право оскарження виникло із вказаної дати. Крім того, скаржник просить врахувати, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Учасники справи, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивач пропустив встановлений частиною другою статтею 122 КАС строк звернення до суду, наведені ним причини пропуску даного строку є неповажними, а також не встановлено інших підстав для поновлення цього строку.
Такі висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з порушення норм процесуального права з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 21.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до Залаззівського сільського голови із Заявою про розгляд питання внесення змін до генерального плану забудови села (а.с.19).
05.03.2017 у відповідь на дану Заяву Сільська рада прийняла Рішення про розроблення містобудівної документації «Детальний план території» земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (а.с.22-23).
Вважаючи дії Сільської ради у зв'язку з прийняття даного Рішення протиправними, ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 15.11.2018 звернувся із позовною заявою та заявою про поновлення строку звернення до суду. В заяві обґрунтовує необхідність поновлення процесуального строку для реалізації порушених прав позивача тим, що про прийняте Рішення позивач дізнався лише 25.10.2018 після отримання його копії на підставі адвокатського запиту ОСОБА_2 від 10.10.2018 №62/18 (а.с.20).
Відповідно до частин першої-четвертої статті 122 КАС позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
При цьому, необхідно вказати, що пропуск цього строку не є безумовною підставою для залишення адміністративного позову без розгляду, оскільки, за наявності поважних причин його пропуску, такий строк може бути поновлено.
Зокрема, причини пропуску строку звернення до адміністративного суду можуть бути визнані судом поважними лише якщо відповідні обставини виникли об'єктивно, незалежно від волі особи, безпосередньо унеможливлюють або ускладнюють можливість подання позову у визначений законом строк, виникли протягом строку, який пропущено та підтверджується належними і допустимими доказами.
Також суд зазначає, що відповідно до змісту положень статті 122 КАС особа, яка вважає, що рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи законні інтереси, повинна подати відповідну позовну заяву у визначений законодавством строк, а у випадку його пропуску з поважних причин - в найкоротший час після того, як відпали обставини, які об'єктивно перешкоджали своєчасному зверненню до суду.
У рішенні від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011 Конституційний Суд України роз'яснив, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, а інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
У пункті 47 Рішення у справі «Устименко проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що якщо звичайний строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Згідно з частиною третьою статті 123 КАС якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина четверта статті 123 КАС).
За змістом пункту 8 частини першої статті 240 КАС суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
З матеріалів справи видно, що підставою для залишення розглядуваного позову без розгляду стало подання 11.12.2018 відповідачем клопотанням про залишення позову без розгляду у зв'язку з пропуском без поважних причин строку для звернення за захистом прав, свобод та інтересів особи до адміністративного суду. З долученої представником відповідача до цього клопотання копії позовної заяви від 03.05.2017 вбачається, що ОСОБА_1 звертався до Любешівського районного суду Волинської області з позовом про визнання протиправним та скасування рішень органу місцевого самоврядування та зобов'язання вчинити дії, у додатку №9 якої зазначено: копія оскаржуваного Рішення (а.с.73-74).
Зазначена позовна заява зареєстрована Любешівським районним судом Волинської області 03.05.2017, підписана ОСОБА_1 (а.с.74).
Водночас, суд апеляційної інстанції приймає до уваги доводи апелянта стосовно того, що оскаржуване Рішення є нормативним актом, і строк на його оскарження вимірюється усім часом чинності цього нормативно-правового акту, з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до статті 1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного Рішення; далі - Закон №3038-VI) детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону №3038-VІ планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Детальний план території згідно правового регулювання частини першої статті 19 Закону №3038-VI у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Частиною восьмою цієї ж статті врегульовано, що детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС передбачено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Верховний Суд у своїй постанові від 13 березня 2019 року у справі №712/8985/17 виділяє такі характерні властивості нормативно-правових актів:
- приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;
- містить загальнообов'язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;
- розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.
Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Зі змісту Рішення видно, що приймаючи таке Сільська рада вирішила розробити містобудівну документацію «Детальний план території» земельної ділянки, в районі АДРЕСА_1 . Звідси, суд апеляційної інстанції вважає, за необхідне зазначити, що прийняте Рішення не стосується виключно позивача, а й може зачіпати певні права та інтереси інших осіб, що проживають в районі вул.Першотравнева 21А у разі затвердження містобудівної документації, що буде розроблена на основі цього Рішення.
З огляду на це, оскаржуване Рішення є нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування (підзаконними нормативно-правовими актами місцевого значення).
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
В розрізі викладеного, оскільки оскаржуване у цій справі Рішення має ознаки нормативно-правого акта, відтак згідно вищенаведених висновків строк оскарження такого Рішення буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
Відтак, висновки суду першої інстанції щодо залишення розглядуваного позову без розгляду через пропуск скаржником шестимісячного строку звернення до суду є передчасним.
Відповідно до статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
З огляду на зазначене, враховуючи вимоги перелічених вище правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання. Відтак, оскаржувана ухвала підлягає скасуванню, а справа направленню до цього ж суду для продовження її розгляду.
Керуючись статтями 308, 310, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року скасувати, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 23 травня 2019 року.