Іменем України
20 травня 2019 року
Київ
справа №823/5357/15
адміністративне провадження №К/9901/8819/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В.М.,
Шарапи В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області
на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року (головуючий суддя - Орленко В.І.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді - Мельничук В.П., Мацедонська В.Е.)
у справі № 823/5357/15
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області,
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог.
1. В грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - відповідач 1, скаржник, ГУНП в Черкаській області), Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області (далі - відповідач 2, УМВС України в Черкаській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ голови ліквідаційної комісії управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області № 312 о/с від 06 листопада 2015 року про звільнення з органів внутрішніх справ в запас Збройних Сил України за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114, підполковника міліції ОСОБА_1 (М-075786) - слідчого слідчого відділення Звенигородського РВ (з обслуговування Звенигородського району та м. Ватутіне) УМВС (на період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею 3-х річного віку основного працівника ОСОБА_2 06 листопада 2015 року;
1.2. зобов'язати Головне управління Національної поліції в Черкаській області поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого слідчого відділення Звенигородського відділу поліції, у зв'язку з переходом на службу до поліції.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії, задоволено частково.
2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ голови ліквідаційної комісії управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області № 312 о/с від 06 листопада 2015 року в частині звільнення з органів внутрішніх справ в запас Збройних Сил України за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, підполковника міліції ОСОБА_1 (М-075786) - слідчого слідчого відділення Звенигородського РВ (з обслуговування Звенигородського району та м.Ватутіне) УМВС України в Черкаській області.
2.2. Зобов'язано Головне управління Національної поліції в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття ОСОБА_1 на службу до Національної поліції України відповідно до пункту 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію".
2.3. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи частково позовні вимоги, виходили з того, що позивачем у встановлений термін виявлено згоду на проходження служби в поліції, що підтверджується поясненнями позивача та показаннями свідка, відповідно до пункту 9 Розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», та є підставою для прийняття його на службу до поліції, за умови, що він відповідає передбаченим цим Законом вимогам. Крім того, суди попередніх інстанцій вказали, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки рішень, дій або бездіяльності за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Відтак, суд позбавлений можливості зобов'язати Головне управління Національної поліції в Черкаській області поновити ОСОБА_1 на посаду слідчого слідчого відділення Звенигородського відділу поліції, у зв'язку з переходом на службу до поліції. Відповідно до ч. 2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Враховуючи встановлені обставини справи щодо написання і подання позивачем рапорту про прийняття на службу до поліції, з метою повного захисту прав позивача, суди вважали за потрібне зобов'язати Головне управління Національної поліції в Черкаській області розглянути питання щодо прийняття ОСОБА_1 на службу до поліції у відповідності до пункту 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію".
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
4. 14 листопада 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення судів та постановити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
5. В обґрунтування поданої касаційної скарги Головне управління Національної поліції в Черкаській області вказує на те, що судами попередніх інстанцій неповно з'ясовано обставини справи, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення спору. Так, скаржник зазначає, що позивачем не вчинено жодних активних індивідуальних дій, відповідно до п. 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію», а саме - не звернення до уповноваженої особи (органу)свого безпосереднього керівника у встановлений тримісячний термін з відповідною заявою (натомість заяву подано начальнику кадрів Звенигородського РВ, яка не уповноважена здійснювати звільнення з органів внутрішніх справ), а відтак, відповідач 2 не був обізнаний про бажання позивача проходити службу в поліції. Також скаржником вказано, що службові відносини особи, яка вступає на службу в поліцію, у відповідності до Закону України «Про Національну поліцію», розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського. А відтак, не має причин вважати, що позивач, продовжуючи несення служби до 18.11.2015 року, був фактично допущений до роботи в органах поліції, що і дало підстави для задоволення судами попередніх інстанцій вимог про зобов'язання ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття позивача на службу до Національної поліції.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
7. 19 січня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення позивача на подану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а вказані судові рішення - без змін. Також позивачем зазначається, що відповідачами не дотримано правової позиції Верховного Суду України, згідно якої у випадку ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключається, а включається зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
8. Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2019 року касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.
9. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ та поліції з 01 вересня 1994 року.
10. Наказом УМВС України в Черкаській області від 06.11.2015 №312 о/с підполковника міліції ОСОБА_1 - слідчого слідчого відділення Звенигородського РВ (з обслуговування Звенигородського району та м. Ватутіне) УМВС (на період відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею 3-річного віку основного працівника ОСОБА_2 ) 06 листопада 2015 року звільнено в запас Збройних Сил України за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, згідно Закону України "Про Національну поліцію".
11. 18 листопада 2015 року позивачем отримано трудову книжку, витяг з оскаржуваного наказу.
12. Відповідно до довідки Головного управління Національної поліції в Черкаській області від 10.05.2016 №1323/12/9/01-2016, заява ОСОБА_1 про прийняття на службу в поліцію станом на 07 листопада 2015 року до управління кадрового забезпечення Головного управління Національної поліції в Черкаській області не надходила.
13. Відповідно до показань свідків безпосереднього керівника позивача,- ОСОБА_3 , та колег ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , отриманих судом першої інстанції, керівництвом Звенигородського РВ УМВС України в Черкаській області проводились збори працівників відділу, на яких повідомлялося про ліквідацію територіальних органів внутрішніх справ, і працівникам міліції пропонувалися посади в органах поліції; штатна чисельність слідчих у Звенигородському відділі поліції збільшилась на 3 одиниці. 06 листопада 2015 року позивач разом з іншими працівниками слідчого відділення писав рапорт про звільнення з органів внутрішніх справ у зв'язку з переходом на службу до Національної поліції; 07 листопада 2015 року - рапорт про прийняття на службу до Національної поліції.
14. Згідно пояснень свідка - начальника відділу кадрів Звенигородського РВ УМВС України ОСОБА_6 до відділу надходив рапорт ОСОБА_1 про прийняття на службу до Національної поліції, де останній виявляв бажання проходити службу в поліції; вказаний рапорт був переданий до управління кадрового забезпечення ГУ НП України в Черкаській області.
15. Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій, встановлено, та підтверджується наявними матеріалами адміністративної справи, що у період з 07 по 18 листопада 2015 року позивач виконував службові обов'язки слідчого Звенигородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області. Зокрема, у вказаний період позивач мав доступ (ключ) до Єдиного реєстру досудових розслідувань, мав у своєму провадженні кримінальні справи, займався розслідуванням кримінальних справ, здійснював слідчі дії.
16. Допуск позивача до виконання службових обов'язків слідчого Звенигородського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області підтверджується:
-матеріалами кримінальних проваджень (кримінальних справ) №12015250140000854, №12015250140000856, які були у провадженні ОСОБА_1 і, які останній розслідував відповідно до діючого законодавства у період з 07.11.2015 по 18.11.2015;
- книга нарядів Звенигородського ВП ГУНП в Черкаській області, за якою 07.11.2015 та 13.11.2015 ОСОБА_1 заступав в наряди; записами в книзі видачі та прийому озброєння, спеціальних засобів Звенигородського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області від 07.11.2015 та 13.11.2015, які позивач отримував як поліцейський;
- журналом єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події Звенигородського відділу поліції, в якому зазначено, що ОСОБА_1 , як слідчий поліції, виїзджав на місця подій по повідомленням про вчинення кримінальних правопорушень;
- показаннями свідків ОСОБА_6 , ОСОБА_5 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
17. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Частина 6 статті 43 Конституції України: Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
19. Пункт 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII): Цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім:
1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування;
2) частини сьомої статті 15 та частини п'ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
20. Пункт 8 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII: З дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.
21. Пункт 9 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII: Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
22. Пункт 10 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII:Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
23. Пункт 4 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 580-VIII:До приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
24. Підпункт «г» пункту 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114 (далі - Положення № 114): Особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік): через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
28. Суд, аналізуючи приписи пункту 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII, зауважує, що працівнику міліції, який виявив бажання проходити службу в поліції,, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону, гарантоване право бути прийнятим на службу до поліції за умови його відповідності вимогам до поліцейських та надання згоди на призначення на дану посаду, або у разі успішного проходження конкурсу.
29. Проте, надання згоди працівником міліції на призначення на посаду в органі поліції, неможливе без його обізнаності із переліком усіх наявних вакантних посад в даному органі.
30. Тобто, наданню згоди повинна була передувати пропозиція щодо призначення на відповідну посаду, а саме - ініціатива керівництва, оскільки згода особи, по своїй суті, є відповіддю на цю ініціативу, а наслідком такої згоди є призначення особи на посаду у відповідності до узгодженої пропозиції. Отже, особа, попереджена про звільнення внаслідок скорочення штатів, у цьому випадку не має можливості виявити ініціативу, і своє волевиявлення здійснює шляхом згоди на ініціативу керівництва.
31. Така ініціатива є обов'язковою, оскільки без неї не може бути встановлено наявність чи відсутність можливості подальшого використання особи на службі відповідно до підпункту "г" пункту 63 Положення.
32. Стосовно другого з наведених вище випадків - то необхідна ініціатива особи щодо участі в конкурсі. Спосіб виявлення такої ініціативи визначається порядком проведення конкурсу та може мати форму письмової заяви (рапорту).
33. Таким чином, лише в разі, якщо особа відмовилася від усіх пропозицій щодо зайняття посад і не подала заяви (рапорту) про участь в конкурсі на зайняття посад, виникають підстави для застосування пункту 10 розділу XI Закону №580-VІІІ і звільнення особи за скороченням штатів.
34. Слід зауважити, що Верховний Суд України в постанові від 28 жовтня 2014 року у справі №21-484а14 визначив правову позицію, за якою встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
35. З огляду на приписи ч.2 ст.77 КАС України, Суд вважає, що під час розгляду цієї справи відповідачами не надано жодних належних доказів, які б підтверджували пропонування позивачу посади в органах Національної поліції і його відмови від цих посад. До того ж судами попередніх інстанцій на підставі пояснень свідків по справі, а також наявної в матеріалах справи копії рапорту встановлено, що ОСОБА_1 звертався до відповідача 2 з приводу продовження служби в поліції, що заперечує посилання скаржника на невчинення позивачем жодних активних дій щодо виявлення наміру щодо проходження ним служби в поліції. Водночас подання даного рапорту через відділ кадрів Звенигородського РВ УМВС України, а не безпосередньому керівнику не спростовує відсутності волевиявлення ОСОБА_1 щодо проходження служби в органах Національної поліції.
36. Щодо тверджень скаржника про відсутність повноважень судів попередніх інстанцій стосовно зобов'язання ГУНП в Черкаській області вирішити питання щодо прийняття ОСОБА_1 , оскільки дані повноваження відносяться до дискреційних повноважень скаржника, то Суд відхиляє їх з огляду на наступне.
37. Згідно наукового висновку Верховного Суду «Щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією», дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи без діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб'єкт владних повноважень зобов'язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.
38. Європейський суд з прав людини у свої практиці зазначив, що ефективний спосіб захисту повинен бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд суб'єкта владних повноважень дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (Рішення у справі «Гурепка проти України» від 06.09.2005) і такий спосіб захисту повинен існувати незалежно від форми його вираження у правовій системі тієї чи іншої країни (Рішення у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» від 15.11.1996). Ефективний спосіб захисту повинен запобігати виникненню або продовженню порушенню чи надати належне відшкодування порушенню, що мало місце (Рішення у справі «Кудла проти Польщі» від 26.10.2000).
39. Вітчизняним процесуальним законодавством, зокрема статтею 11 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) також передбачається можливість суду вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
40. Відтак, суди попередніх інстанцій, не підміняючи орган поліції, та не втручаючись у його дискреційні повноваження щодо здійснення активних дій стосовно працевлаштування ОСОБА_1 , а, виключно, з метою повного захисту прав та інтересів позивача на можливість бути призначеним на посади поліцейських, в порядку п. 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII, правомірно зобов'язали скаржника вирішити питання щодо прийняття позивача на службу в поліцію.
41. Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи Головного управління Національної поліції в Черкаській області безпідставними та правомірно спростованими судами першої та апеляційної інстанцій, а висновки судів - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
42. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
43. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44. Керуючись статтями 341, 343, п.1 ч.1.ст.349, ст.350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
45. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області залишити без задоволення.
46. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року - залишити без змін.
47. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді В. М. Бевзенко
В. М. Шарапа