Харківський окружний адміністративний суд
61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
про закриття провадження по справі
14.05.2019 р. Справа № 520/3619/19
Харківський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Шевченко О.В.,
при секретарі - Шаталовій Н.В.,
за участі представників:
позивача - Терновської М.Л., відповідача - Горжий А.В. , третьої особи, СБУ, - Рибалка О. В .,
третьої особи - Хоменка М.Г.,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні питання про закриття провадження по адміністративній справі № 520/3619/19 за позовом державного підприємства "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" до Північного офісу Державної аудиторської служби України, треті особи: Служба безпеки України, головний державний фінансовий інспектор Північного офісу Державної аудиторської служби України Хоменко Михайло Григорович про визнання дій незаконними, -
До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач, державне підприємство "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації", з адміністративним позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України, треті особи: Служба безпеки України, головний державний фінансовий інспектор Північного офісу Державної аудиторської служби України Хоменко Михайло Григорович, в якому просить суд визнати незаконними дії Північного офісу Державної аудиторської служби України з проведення за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 17.12.2018 року № 8/1/2-13343 перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності державного підприємства "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації", яку проведено з 09.01.2019 року по 21.01.2019 року та результати якої оформлено довідкою від 21.01.2019 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані дії вчинені відповідачем усупереч вимог Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон України № 2939-XII) та Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого наказом Ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53 (далі - Порядок №346/1025/685/53). Складена за результатами перевірки довідка від 21.01.2019 року також є незаконною, оскільки викладений в довідці висновок покладено в основу ухвали слідчого судді Подільського районного суду м. Києва від 11.02.2019 року (справа № 758/1356/19) про призначення економічної експертизи, результати якої можуть мати негативні наслідки для ДП "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації". Таким чином, позивач вважає, що відповідачем порушено його права та інтереси.
Ухвалою суду від 15.04.2019 року відкрито провадження в адміністративній справі. Призначено підготовче судове засідання на 14.05.2019 року.
В судовому засіданні судом поставлено на обговорення питання щодо закриття провадження по справі згідно п.1 ч.1 ст. 238 КАС України, оскільки ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Представник позивача в судовому засіданні заперечував проти закриття провадження по справі, зазначивши, що предметом розгляду даної справи є оскарження дій суб'єкта владних повноважень щодо проведення перевірки питань фінансово - господарської діяльності підприємства, результати яких оформлені довідкою від 21.09.2018 року, долученою до матеріалів кримінального провадження. Отже, на думку позивача, дана справа відноситься до юрисдикції адміністративного суду згідно ст. 19 КАС України.
Представники відповідача та третьої особи, третя особа в судовому засіданні не заперечували проти закриття провадження.
Дослідивши матеріали справи, суд вважає, що провадження по адміністративній справі підлягає закриттю згідно п.1 ч.1 ст. 238 КАС України, з огляду на наступне.
У провадженні слідчого відділу Подільського УП ГУНП в м. Києві перебуває кримінальне провадження № 42018101070000225 від 10.08.2018 року за фактом вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч.5 ст. 191 КПК України. У ході досудового розслідування встановлено, що службові особи Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, діючи умисно, з корисливих мотивів, за попередньою змовою зі службовими особами ДП "Всеукраїнський державний науково-виробничий центр стандартизації, метрології, сертифікації та захисту прав споживачів", ДП "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" упродовж 2016 - 2018 років під приводом закупки обладнання в рамках урядової угоди "Сприяння взаємній торгівлі, шляхом усунення технічних бар'єрів у торгівлі між Україною та ЄС" вчинили розтрату бюджетних коштів в особливо великому розмірі.
За зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 17.12.2018 №8/1/2-13343 на підставі доручення Київської місцевої прокуратури №7 в рамках кримінального провадження від 10.08.2018 №42018101070000225, головним державним фінансовим інспектором Північного офісу Державної аудиторської служби України Хоменком М.Г., в якості залученого спеціаліста, проведено перевірку окремих питань фінансово - господарської діяльності ДП "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації".
Перевірка проводилась з 09.01.2019 року по 21.01.2019 року на підставі документів, наданих ініціатором перевірки, які містяться у кримінальному провадженні від 10.08.2018 №42018101070000225 та документів, які розміщені в електронній системі публічних закупівель "Prozorro".
За результатами проведеної перевірки головним державним фінансовим інспектором Північного офісу ДАСУ складено довідку перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності ДП "Харківстандартметрологія" від 21.01.2019 року, в якій викладено висновки з досліджених питань.
Вважаючи незаконними дії Північного офісу Державної аудиторської служби України з проведення з 09.01.2019 року по 21.01.2019 року перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності державного підприємства "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ від 17.12.2018 року № 8/1/2-13343, та такими, що не відповідають положенням Закону України № 2939-XII та Порядку №346/1025/685/53, за результатами якої складено довідку від 21.01.2019 року, позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом.
Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (ч.1 ст. 5 КАС України).
Згідно положень п.1 ч.1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Відповідно до положень п.1 ч.1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь - які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Як зазначалося судом раніше, суть спірних правовідносин у цій справі полягає у оспорюванні законності дій Північного офісу Державної аудиторської служби України з проведення за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 17.12.2018 року № 8/1/2-13343 перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності ДП "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації", на підставі наданих ініціатором перевірки документів, які містяться в кримінальному провадженні від 10.08.2018 №42018101070000225 та документами, які розміщені в електронній системі публічних закупівель "Prozorro". Результати проведеної головним державним фінансовим інспектором Північного офісу ДАСУ Хоменком М.Г. з 09.01.2019 року по 21.01.2019 року перевірки оформлено довідкою від 21.01.2019 року.
За змістом ст. 93 КПК України, слідчий, прокурор уповноважені збирати докази в порядку, передбаченому чинним законодавством. Під час проведення слідчих дій слідчий, прокурор наділені дискреційним правом щодо залучення спеціаліста, який з цього моменту є учасником кримінального провадження, правовий статус такої особи визначено КПК України.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КПК України, спеціалістом є особа, яка володіє спеціальними знаннями та навичками застосування технічних або інших засобів і може надавати консультації під час досудового розслідування і судового розгляду з питань, що потребують відповідних спеціальних знань і навичок.
На виконання положень цієї статті та з метою забезпечення завдань кримінального провадження, ревізійне управління України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України та Генеральна прокуратура України спільним наказом від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53 затвердили Порядок взаємодії, який регулює питання, пов'язані з участю фахівця Державної контрольно-ревізійної служби, правонаступником якої є ДАСУ, у перевірці, що проводиться правоохоронними органами, і не розповсюджує свою дію на випадки надання таким фахівцем консультативної інформації за наслідком вивчення матеріалів кримінального провадження.
При цьому, залучення спеціаліста - це дискреційне право слідчого та/або прокурора, надане їм в межах кримінального провадження, яке направлене на забезпечення ефективного досудового розслідування.
Оскарження таких дій за чинним кримінальним процесуальним законодавством не передбачено, оскільки сам факт залучення спеціаліста Північного офісу ДАСУ до проведення ним з 09.01.2019 по 21.01.2019 перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності ДП "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ, проведення такої перевірки, результати якої оформлено довідкою від 21.01.2019 року, не породжує жодних правових наслідків для учасників кримінального провадження та інших осіб, щодо яких проводяться відповідні процесуальні дії. Участь посадової особи Державної фінансової інспекції (ДАСУ) як спеціаліста, у перевірках, що проводяться правоохоронними органами, за наслідками яких спеціаліст надає довідкову інформацію, та участь такої особи в проведенні ревізій, здійснених на підставі ст. 11 Закону України № 2939-XII, результати яких оформлюються актом, не є тотожними поняттями.
Положеннями частин 1 і 2 статті 2 Закону України № 2939-XII визначено головні завдання органу державного фінансового контролю, зокрема інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ст. 4 Закону України №2939-XII).
Згідно пп. 3.1 п. 3 Порядку №346/1025/685/53, працівники органів державної контрольно-ревізійної служби (далі - ДКРС), правонаступником якої є ДАСУ, за зверненнями правоохоронних органів можуть брати участь у перевірках, що проводяться правоохоронними органами у підконтрольних установах (з питань, визначених в абзаці 1 п. 2.2 цього Порядку), та на інших об'єктах контролю (з питань, визначених в абзаці 2 п. 2.2 цього Порядку), - як спеціалісти.
Працівники органів ДКРС направляються для участі в перевірках, що проводять правоохоронні органи, на підставі листа відповідного органу ДКРС. У ході участі у перевірці спеціаліст використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, при цьому фіксує факти порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки).
Результати участі спеціаліста у перевірці оформляються довідкою, яка складається на чистому аркуші та підписується спеціалістом із зазначенням посади та назви органу, в якому він працює. Довідка складається у двох примірниках, один з яких після підписання спеціалістом надсилається правоохоронному органу - ініціатору перевірки. Другий примірник довідки залишається у відповідному органі ДКРС. Права та обов'язки посадової особи служби, яка залучається як спеціаліста для участі у проведенні слідчої дії, визначаються КПК України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 826/818/16.
Отже, позивач дійшов помилкового висновку про порушення Північним офісом Державної аудиторської служби України вимог Закону України № 2939-XII та Порядку №346/1025/685/53 з проведення за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 17.12.2018 року № 8/1/2-13343 перевірки певних питань фінансово - господарської діяльності ДП "Харківстандартметрологія", на підставі наданих ініціатором перевірки документів, які містяться у кримінальному провадженні від 10.08.2018 №42018101070000225, оскільки такі дії вчинені в межах досудового розслідування і з метою реалізації дискреційного права органів досудового розслідування щодо залучення спеціаліста в процесі збирання доказів у кримінальному провадженні.
Суд також зазначає, що дотримання порядку збирання доказів органами досудового розслідування, у тому числі й залучення спеціаліста, є предметом перевірки під час розгляду справи судом у порядку кримінального судочинства.
За змістом положень ст. 86 КПК України, доказ визнається допустимим, якщо він отриманий у порядку, встановленому цим Кодексом. Недопустимий доказ не може бути використаний при прийнятті процесуальних рішень, на нього не може посилатися суд при ухваленні судового рішення.
Слідчий, прокурор, слідчий суддя, суд за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному й неупередженому дослідженні всіх обставин кримінального провадження, керуючись законом, оцінюють кожний доказ з точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупність зібраних доказів - достатності та взаємозв'язку для прийняття відповідного процесуального рішення (стаття 94 КПК України).
Відтак, прерогатива перевірки дотримання порядку збирання доказів у кримінальному провадженні надана саме відповідним уповноваженим суб'єктам у межах кримінального провадження і регулюється виключно нормами КПК України.
Таким чином, незгода особи із проведенням ДАСУ (в даному випадку, спеціалістом Північного офісу Державної аудиторської служби України) перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності підприємства під час досудового розслідування в рамках кримінального провадження може бути висловлена у цьому провадженні. Вимога про визнання незаконними дій Північного офісу Державної аудиторської служби України щодо проведення такої перевірки за матеріалами кримінального провадження не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
В позовній заяві позивач зазначив, що спеціаліст є технічним фахівцем та може залучатись лише для надання консультацій, що потребують відповідних спеціальних знань і навичок застосування технічних або інших засобів, або для надання безпосередньої технічної допомоги (для фотографування), при цьому залучення спеціаліста для проведення перевірки чи ревізії ст. 71 КПК України не передбачено. При цьому, позивач також зазначив, що не є стороною кримінального провадження від 10.08.2018 №42018101070000225, а тому позбавлений можливості оскаржити дії Служби безпеки України за правилами КПК України.
Суд вважає такі доводи позивача безпідставними та необґрунтованими, оскільки у цій справі позивач визначив предметом позову правомірність дій відповідача щодо проведення перевірки окремих питань фінансового - господарської діяльності ДП "Харківстандартметрологія" за зверненням Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 17.12.2018 року № 8/1/2-13343 за наданими матеріалами в рамках кримінального провадження.
При цьому, позивач не має жодного процесуального статусу у кримінальному провадженні від 10.08.2018 року №42018101070000225, жодних безпосередніх негативних наслідків саме від дій Північного офісу Державної аудиторської служби України позивачем, як юридичною особою, не понесено.
Таким чином, оскаржувані позивачем дії відповідача щодо проведення перевірки та складання за її результатами довідки не створюють безпосередньо для нього будь-яких правових наслідків, а тому ці правовідносини не породжують виникнення публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб'єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб'єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб'єкта владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Конституційний Суд України у Рішенні 14 грудня 2011 року у справі № 1-29/2011 визначив підґрунтя розмежування публічно-правових спорів між судами адміністративної та кримінальної юрисдикцій. У п. 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих ст. 6, 13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
Відтак, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.
Беручи до уваги наведене, та ураховуючи те, що позивач не є учасником кримінального провадження від 10.08.2018 р. №42018101070000225, суд дійшов висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо проведення перевірки ДП "Харківстандартметрологія" та складання за її наслідками довідки від 29.01.2019 року не породжують для позивача права на захист та звернення до суду з цим позовом.
При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18 , від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/122/18, від 20 березня 2019 року у справі № 808/3230/17.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до п.2 ч.2 ст. 183 КАС України, за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі.
Згідно п. 1 ч.1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки участь спеціаліста в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні регулюється ст. 71 КПК України а не положеннями Закону України № 2939-ХІІ та Порядком №346/1025/685/53, враховуючи зазначені вище висновки Верховного Суду, суд дійшов висновку про закриття провадження у справі № 520/3619/19.
Згідно положень ч.2 ст. 238 КАС України, про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.
Керуючись положеннями ст. ст. 183, 238, 241-243, 248, 256, 294, 295, пп.15.5 п.15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Провадження по адміністративній справі № 520/3619/19 за позовом державного підприємства "Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" до Північного офісу Державної аудиторської служби України, треті особи: Служба безпеки України, головний державний фінансовий інспектор Північного офісу Державної аудиторської служби України Хоменко Михайло Григорович про визнання дій незаконними - закрити.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду через Харківський окружний адміністративний суд до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно - телекомунікаційної системи шляхом подачі апеляційної скарги протягом п'ятнадцяти днів з дня її складання.
Повний текст ухвали виготовлено 20 травня 2019 року.
Суддя О.В.Шевченко