ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
24 квітня 2019 року м. Київ № 826/13499/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Патратій О.В., за участі секретаря судового засідання Князєвої А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну повідомлення про вступ у справу від військової прокуратури Центрального регіону України у справі
за позовом Громадської організації “ЕКО-ПАТРУЛЬ”
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
треті особи:
1. 195 Центральна база Державної спеціальної служби транспорту
(військової частини НОМЕР_1 )
2. Товариство з обмеженою відповідальністю “СПЕЦБУД-ПЛЮС”
3. Товариство з обмеженою відповідальністю “Фонд Девелопмент Груп”
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
за участю представників сторін:
позивач: ОСОБА_1
відповідач: Косинська О.М.
третя особа-1: ОСОБА_2
третя особа-2: ОСОБА_3
третя особа-3: Пилипенко О.М.
Позивач - Громадська організація “ЕКО-ПАТРУЛЬ” звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просить:
- визнати протиправним рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України з видачі Дозволу на виконання будівельних робіт на “Будівництво житлового комплексу для військовослужбовців та членів їх сімей по АДРЕСА_1 (1 черга будівництва)” за адресою: АДРЕСА_1 від 28 липня 2017 року за №1У 113172091449 та скасувати виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України (код згідно з ЄДР - 37471912) Дозвіл на виконання будівельних робіт на “Будівництво житлового комплексу для військовослужбовців та членів їх сімей по АДРЕСА_1 (І черга будівництва)” за адресою: місто Київ, Деснянський район, вулиця Магнітогорська, 5 від 28 липня 2017 року за № 1У 113172091449;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України утриматися від видачі документів, що дають право на виконання будівельних робіт з будівництва житлових об'єктів, об'єктів соціальної інфраструктури та інших об'єктів, пов'язаних з постійним перебуванням людей на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки - 8000000000:62:067:0002, в тому числі на земельних ділянках, що знаходяться в межах кадастрового кварталу № 62:067.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 серпня 2018 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження.
01 лютого 2019 року до суду надійшло повідомлення про вступ у справу від військової прокуратури Центрального регіону України.
Повідомлення обґрунтовано тим, що військовою прокуратурою Центрального регіону України здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні від 15.01.2019 року під №42019110330000004 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 426-1 Кримінального кодексу України. Досудовим розслідуванням встановлено, що 03.05.2017 року між 195 Центральною базою Державної спеціальної служби транспорту (військової частини НОМЕР_1 ) та ТОВ “Фонд Девелопмент Груп” укладено договір про будівництво житлового комплексу по АДРЕСА_1 , предметом якого є будівництво об'єкту (житлового комплексу) згідно з проектно-кошторисною документацією за вищевказаною адресою на земельній ділянці площею 8 га. Вказана земельна ділянка входить до ділянки загальною площею 13,9837 га, що закріплена за військовою частиною НОМЕР_1 , проте має цільове призначення для експлуатації та обслуговування будівель і споруд військової частини.
Ухвалою суду від 21 лютого 2019 року було запропоновано Військовій прокуратурі центрального регіону України подати суду обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту в даній справі.
В судовому засіданні 24 квітня представник прокуратури підтримав подане клопотання та зазначав, що вступ прокуратури пов'язаний із необхідністю захисту державних інтересів у сфері містобудування, які були порушені при видачі спірного дозволу.
Представник позивача підтримав клопотання про залучення прокуратури до участі у справі, представник відповідача проти вказаного клопотання заперечив. Представники третіх осіб при вирішенні даного питання покладались на розсуд суду.
Розглядаючи вказане повідомлення суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте в повідомленні про вступ у справу взагалі не вказано, в інтересах кого вступає у справу прокурор та не обґрунтовано яким чином оскаржуваний Дозвіл на виконання будівельних робіт від 28 липня 2017 року за № 1У 113172091449 порушує інтереси держави.
Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України “Про прокуратуру” від 14.10.2014р. № 1697-VII.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття “інтерес держави”.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття “інтереси держави” висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що “інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України “Про прокуратуру” дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17.
Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо). Зазначена правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №922/901/17.
Отже, аналізуючи наведене та матеріали справи, суд приходить до висновку, що у даній справі повноваження на здійснення контролю за дотриманням законодавства з благоустрою покладено на орган державної архітектурно-будівельної інспекції, який є відповідачем у даній справі.
Поряд з цим, прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності.
У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.
Відповідна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17 квітня 2019 року по справі № 923/560/18.
За таких підстав суд приходить до висновку, що прокурором не обґрунтовано, в чому полягає інтерес держави, чим він порушений та в інтересах кого прокурор вступає у справу.
Крім того, суд відмічає, що ст. 53 КАС України не передбачає можливості вступ у справу прокурора шляхом надсилання до суду повідомлення про вступ у справу, а не подання відповідної заяви.
Враховуючи вищезазначене, суд відхиляє повідомлення військової прокуратури Центрального регіону України про вступ у справу.
Керуючись статтями 53, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. Відмовити військовій прокуратурі Центрального регіону України у вступі у справу.
2. Ухвалу направити учасникам справи.
Ухвала набирає законної сили відповідно до частини першої статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та оскарженню не підлягає.
Суддя О.В. Патратій
Дата складання повного тексту ухвали - 13 травня 2019 року