П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
13 травня 2019 р.м.ОдесаСправа № 520/9909/18
Головуючий в 1 інстанції: Салтан Л.В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Турецької І.О.,
суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського районного суду м. Одеси від 24 січня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Руслана Костянтиновича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання неправомірною та скасування постанови, -
Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом до заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Р.К. (далі - заступник начальника Управління ДАБК), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК) в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №458/18 від 20 липня 2018 року, якою її визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 10 200 грн., а також закрити провадження в адміністративній справі.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що позаплановий захід державного нагляду щодо дотримання нею вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності був проведений за її відсутності. Про те, що вона притягнута до адміністративної відповідальності за експлуатацію будинку, що не був прийнятий в експлуатацію їй стало відомо після отримання, 30.07.2018 року постанови по справі про адміністративне правопорушення №458/18 від 20 липня 2018 року. Вважає, що відсутність правопорушника при проведенні позапланового заходу, а також при розгляді справи про адміністративне правопорушення, свідчить, що суб'єкт владних повноважень прийняв рішення не у спосіб передбачений Конституцією України та законодавством України.
Позивачем також заявлено, що адміністративне стягнення накладено на неї більш ніж через шість місяців після виявлення правопорушення, адже декларація про готовність об'єкта до експлуатації була скасована наказом Управлінням ДАБК 25 січня 2018 року.
Керуючись правовою позицією Верховного Суду України, що була викладена у постанові від 04.03.2014 року у справі №21-433а13, позивач стверджує, що експлуатація неприйнятого в експлуатацію об'єкта не може тлумачитись як триваюче правопорушення, оскільки змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введенням в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації.
До того ж, позивач наполягає, що експлуатація спірного будинку нею не здійснюється.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Київського районного суду м. Одеси від 24 січня 2019 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції не погодився зі ствердженнями позивача щодо її відсутності при проведенні перевірки, а також із тим, що нею не експлуатується підсобне приміщення, яке вона не ввела в експлуатацію. Суд вважав, що суб'єкт владних повноважень діяв в межах законодавства, що регулює містобудівну діяльність і права позивача як особи, що притягається до адміністративної відповідальності були дотримані.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , не погоджуючись із вказаним рішенням суду, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати його та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги зазначила, що у рішенні суду першої інстанції відсутня мотивувальна частина, зокрема, не надана правова оцінка її аргументам, не зазначено докази, на підставі яких суд встановив обставини справи, докази, які були відхилені та мотиви їх відхилення.
Так, ухвалюючи рішення по суті спору, суд, на думку апелянта, не перевірив законність та обґрунтованість прийняття оскаржуваної постанови, а саме - дотримання строків та порядку притягнення до адміністративної відповідальності. Апелянт звертає увагу, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про її участь у проведенні позапланового заходу, адже з цього приводу відсутні докази.
Управління ДАБК відзив на апеляційну скаргу не надало.
Вислухавши доводи сторін та дослідивши докази, що наявні в матеріалах справи, ухвалою суду від 25.04.2019 року, розгляд справи продовжений в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 є власником земельної ділянки загальної площею 0,112 га за адресою: АДРЕСА_1 . Також, вона є власницею, побудованого на цій земельній ділянці житлового будинку, загальною площею 33,7 кв. м. та побутової будівлі, загальною площею 775,6 кв.м. Право власності на вказане нерухоме майно зареєстровано за позивачем на підставі договорів купівлі - продажу у квітні 2012 р. (а.с.19-40).
У 2015 р. позивачем побудоване нежитлове приміщення, загальною площею 40,8 кв. м., яке було прийняте в експлуатацію 03.06.2016 р., про що свідчить декларація про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрована Департаментом ДАБІ в Одеській області (а.с.41). 03.02.2017 р., на підставі зазначеної декларації, за позивачем в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право власності на нежитлове приміщення, загальною площею 40,8 кв. м. (а.с.47).
У січні 2018 року Управлінням ДАБК при проведенні позапланової перевірки було встановлено, що замовником будівництва ОСОБА_1 у декларації про готовність об'єкта до експлуатації було наведено недостовірні дані щодо наявності дозвільних документів на будівництво. У зв'язку з виявленням органом державного архітектурного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у зареєстрованій декларації, 25.01.2018 року був прийнятий наказ «Про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації № ОД 141161551157 від 03.06.2016 р.».
30.05.2018 р. була скасована державна реєстрація права власності позивача на спірне нерухоме майно (а.с.168).
За результатами проведення позапланового заходу державного контролю щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт у липні 2018 р. була встановлена експлуатація нежитлового приміщення для зберігання будівельних матеріалів, меблів тощо, без введення його в експлуатацію (а.с.132-151).
Згідно акта, що був складений за результатами проведення цього позапланового заходу 06.07.2018 р., ОСОБА_1 була присутня при проведенні перевірки, але відмовилася від підпису на даному документі, а також від його отримання.
Також ОСОБА_1 відмовилась від отримання припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також від протоколу про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке встановлена ч.9 ст. 96 КУпАП.
Як вбачається з наведених документів, ОСОБА_1 звинувачували в тому, що вона експлуатує не прийнятий в експлуатацію об'єкт будівництва і тим самим порушує вимоги ч.8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Приписом про усунення порушень позивачку було зобов'язано у термін до 06.08.2018 р. оформити документи, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту. Із змісту протоколу про адміністративне правопорушення вбачається, що розгляд справи щодо ОСОБА_1 відбудеться 20.07.2018 р. об 11 год., в приміщенні Управління ДАБК.
20.07.2018 р. заступником начальника Управління ДАБК була прийнята постанова по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 10 200,00 грн.
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та правова оцінка суду апеляційної інстанції доводів учасників справи та висновків суду першої інстанції.
Згідно із визначенням, закріпленим в ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Процедура виконання будівельних робіт визначена Порядком виконання будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04. 2011 року за № 466.
Відповідно до пункту 11 даного Порядку, замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Частина 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
У разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування (ч.2 ст. 39-1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Статті 36, 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядок виконання будівельних та Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 унормовують декларативний принцип на отримання права на виконання підготовчих робіт і будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до І - III категорій складності. При цьому, замовник, відповідно до закону, несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
В частині 9 статті 96 КУпАП вказано, що експлуатація об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, вчинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених частиною восьмою цієї статті
тягнуть за собою накладення штрафу від п'ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Пунктами 12 та 13 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553) встановлено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час його здійснення зобов'язані, зокрема, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, а суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з відповідним актом перевірки, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення.
Пунктом 17 Порядку № 553 встановлено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт. У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.
Під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз'яснює суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов'язки, передбачені Законом та цим Порядком (пункт 14 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності).
Пунктом 17 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Порядок №533 встановлює відповідні правила у випадку, якщо суб'єкт містобудування відмовляється підписати та отримати акт перевірки та припис.
Так, у пункті 21 даного Порядку зазначено, що у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
У пункті 22 Порядку встановлено, що постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції належить скасувати, а апеляційну скаргу слід задовольнити частково, з наступних підстав.
Частини 1-3 статті 242 КАС України унормовують, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Колегія суддів, вважає слушними зауваження апелянта про те, що судом першої інстанції були порушені приписи наведеної норми, оскільки в судовому рішення відсутній аналіз досліджених доказів, а також оцінка аргументів учасників справи.
Здійснюючи аналіз доводів учасників справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як свідчить зміст документів, складених за результатом проведення у липні 2018 р. позапланового заходу, позивачка відмовилася їх отримати та підписувати, у зв'язку з чим, посадова особа органу державного нагляду, відповідно до наведеного вище нормативного акта зробила відповідні записи.
Наведений факт, спростовує доводи ОСОБА_1 про порушення органом державного контролю процедури проведення позапланового заходу та процедури притягнення її до адміністративної відповідальності.
У суду апеляційної інстанції відсутні підстави вважати, що посадова особа Управління ДАБК, здійснюючи відповідні записи про відмову суб'єкта містобудування від отримання документів та їх підпису зловживала своїм правом та зазначала недостовірні відомості.
При цьому, варто зауважити, що посадова особа органу державного контролю, проводячи аналогічний позаплановий захід державного контролю щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у січні 2018 р., в документах, складених за результатами його проведення, зазначила про відсутність ОСОБА_1 при проведенні такого заходу, тобто об'єктивно відобразила інформацію щодо осіб, які беруть участь у проведенні перевірки.
Водночас, слід вважати правильними доводи апелянта про порушення Управлінням ДАБК строків притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
Як правильно зазначив апелянт, Верховний Суд України у своєму рішенні від 04.03.2014 р. (справа №21-433а13) висловив наступну позицію.
«В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність».
Про те, що позивач має відповідний обов'язок ввести об'єкт містобудування в експлуатацію, відповідач був обізнаний 25.01.2018 р., а саме з того моменту, як скасував відповідну декларацію. Однак, до відповідальності суб'єкта містобудування притягнув лише у липні, тобто з пропущенням двохмісячного терміну.
Частина 1 статті 38 КУпАП унормовує, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
Як було наведено вище, склад правопорушення, передбачений ч.9 ст. 96 КУпАП не є триваючим, а відтак стягнення повинно бути застосовано не пізніш, як через два місяці з дня його вчинення.
На думку колегії суддів, датою вчинення правопорушення, слід вважати дату скасування декларації про готовність об'єкта до експлуатації, адже до цього експлуатація здійснювалась відповідно до законодавства.
Пункт 7 статті 247 КУпАП унормовує, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у зв'язку закінченням на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.
За таких умов, слід вважати обґрунтованими доводи апелянта щодо наявності підстав для скасування спірної постанови по справі про адміністративне правопорушення та закриття справи.
Повноваження суду скасувати постанову про притягнення до адміністративної відповідальності і закрити справу про адміністративне правопорушення встановлює також п.3 ч.3 ст. 286 КАС України.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду, відповідно до пункту 1 частини 1 ст. 317 КАС України, підлягає скасуванню, оскільки судом неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи.
Стаття 272 КАС України встановлює особливості оскарження даної категорії справ та встановлює, що судові рішення суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду справ, визначених статтями 273 - 277, 282 - 286 цього Кодексу, набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Київського районного суду м. Одеси від 24 січня 2019 року - скасувати.
Ухвалити у справі нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 до заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименка Руслана Костянтиновича, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання неправомірною та скасування постанови - задовольнити частково.
Скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №458/18 від 20 липня 2018 року, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.9 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 10 200 грн. і закрити справу про адміністративне правопорушення.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Доповідач - суддя І.О. Турецька
суддя Л.В. Стас
суддя Л.П. Шеметенко
Повне судове рішення складено 13 травня 2019 року.