ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
33001 , м. Рівне, вул. Яворницького, 59
08 травня 2019 року Справа № 924/1211/18
Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Олексюк Г.Є., суддя Гудак А.В. , суддя Маціщук А.В.
секретар судового засідання Ткач Ю.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області на ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 р. у справі № 924/1211/18 (суддя Танасюк О.Є., повний текст ухвали складено 18.03.2019 р.)
за позовом першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Хмельницької міської ради (м. Хмельницький)
до фізичної особи-підприємця Філіпчука Романа Михайловича ( м. Хмельницький )
про стягнення 61927,73 грн. безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати
за участю представників сторін:
прокурор - Прищепа О.М.;
позивача - не з'явився;
відповідача - не з'явився;
Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Хмельницької міської ради звернувся з позовом до фізичної особи-підприємця Філіпчука Романа Михайловича про стягнення 61927,73 грн. безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати.
Правовою підставою заявлених вимог прокурор визначає ст. ст. 1212-1214 ЦК України та зауважує, що відповідач з моменту придбання нерухомого майна належним чином не оформив право користування (оренди) вказаною земельною ділянкою відповідно до вимог законодавства та не вносив плату за користування нею, внаслідок чого зберіг в себе безпідставно набуте майно - грошові кошти у вигляді плати за землю.
Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019р. у справі №924/1211/18 позов прокурора залишено без розгляду.
Пиймаючи ухвалу, суд першої інстанції, встановив недоведеність наявності підстав для звернення з позовом прокурором, оскільки їх наявність визначається не лише обґрунтованістю у позові інтересів держави, а і сукупністю наявності таких інтересів з обґрунтованими (документально підтвердженим) представницькими функціями, тому дійшов висновку, що відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави свідчать про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, що є підставою для залишення позову без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.
Не погоджуючись з даною ухвалою суду, заступник прокурора Хмельницької області звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до місцевого господарського суду.
Мотивуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що дана ухвала підлягає скасуванню, оскільки винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права та невідповідністю висновків суду обставинам справи.
Прокурор зазначає, що необхідність звернення з даною позовною заявою зумовлена потребою захистити інтереси держави, яка надала органам місцевого самоврядування права розпорядження землями територіальних громад. Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - оплатності користування землями комунальної власності. Суспільний інтерес полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету, що явно переважає приватний інтерес відповідача, який впродовж тривалого часу (з 2003 року) безоплатно використовує земельну ділянку комунальної власності для обслуговування власних об'єктів нерухомого майна. Також спірні правовідносини пов'язані зі сферою формування та використання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти у вигляді орендної плати, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади м. Хмельницького.
Більше того, як вказує прокурор безоплатне користування відповідачем земельною ділянкою не лише спричиняє втрати бюджету, а й є дискримінацією добросовісних землекористувачів, які опиняються у гіршому економічному становищі поряд із суб'єктами, які ухиляються від належного оформлення відносин у земельній сфері та сплати орендної плати.
На думку апелянта , судом першої інстанції безпідставно не враховано, що підставою для звернення прокурора з даною позовною заявою стало не здійснення захисту міською радою майнових прав та інтересів територіальної громади міста, тобто її пасивна поведінка. Так, усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та маючи відповідні повноваження для їх захисту, Хмельницька міська рада не зверталась з позовом до суду на захист інтересів територіальної громади міста. Судом не дана оцінка тому факту, що позов прокурором подано через 5 місяців листування між міською радою та відповідачем, чого було достатньо для самостійного звернення ради до суду. Більше того, незважаючи на тривале безоплатне користування відповідачем земельною ділянкою комунальної власності Хмельницька міська рада упродовж 15 років не зверталась до суду з позовами про стягнення з останнього коштів.
Таким чином, через пасивну поведінку Хмельницької міської ради місцевий бюджет безповоротно втратив (у зв'язку з пропуском строку позовної давності звернення до суду) та щоденно продовжує втрачати значні кошти. Зазначеним обставинам та наданим на їх підтвердження доказам суд не надав оцінки, проігнорувавши їх.
Також суд не звернув увагу на положення ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53 ГПК України, якими врегульовано підстави звернення прокурора до суду в інтересах держави та не передбачено обов'язку прокурора зазначати причини бездіяльності позивача і доводити умисність такої бездіяльності.
Таким чином, сам факт бездіяльності Хмельницької міської ради є підставою для звернення прокурора з відповідним позовом на захист інтересів територіальної громади міста. Жодним законодавчим актом прокурора не зобов'язано в позовній заяві зазначати причини бездіяльності позивача та доведення умисності такої бездіяльності. Доводи суду щодо даного питання не відповідають положенням чинного законодавства та є надуманими.
Також судом не дана оцінка тому факту, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження здійсненим Хмельницькою міського радою заходів, спрямованих на захист інтересів територіальної громади в судовому порядку, а тому у прокурора були всі законні підстави звернутися з відповідним позовом до суду.
Більше того, невжиття органом місцевого самоврядування заходів цивільно-правового характеру на захист інтересів територіальної громади в судовому порядку відповідно до норм КК України та КУпАП не є безумовною підставою для притягнення посадових осіб цього органу до кримінальної чи адміністративної відповідальності. Також судом безпідставно не взято до уваги положення ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", якими передбачено, що у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право лише отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій усні або письмові пояснення (ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") можливе лише у випадку відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави у відповідній сфері.
Таким чином, прокурор позбавлений повноважень встановлювати причини нездійснення або неналежного здійснення захисту порушених інтересів держави та вживати заходи впливу до посадових осіб відповідного органу, які є відповідальними за здійснення відповідних повноважень.
Ухвалою Північно-західного апеляційного господарського суду від 09.04.2019 р. відкрито апеляційне провадження у справі, розгляд скарги призначено на 08.05.2019р. об 12:00 год.; встановлено відповідачу та позивачу строк до 23.04.2019 р. для подання до суду відзиву на апеляційну скаргу з доказами їх (доданих до них документів) надсилання іншим учасникам справи; встановлено прокурору строк до 07.05.2019 р. для подання до суду відповіді на відзиви на апеляційну скаргу з доказами її (доданих до неї документів) надсилання іншим учасникам справи.
Фізична особа-підприємець Філіпчук Роман Михайлович надіслав до суду відзив на апеляційну скаргу (вх. №15729/19 від 24.04.2019 р.), в якому просить суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін. Зазначає, що прокурор в даному випадку як орган державної влади, подавши позов в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради вийшов за межі повноважень, визначених законом, оскільки у нього відсутні підстави для звернення з даним позовом до суду. Відповідач звертає увагу , що вказані прокурором обставини пасивної поведінки позивача, без відповідних підтверджуючих доказів не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання Хмельницькою міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав територіальної громади. При цьому, про наявність відповідних функцій у Хмельницької міської ради зазначив сам прокурор.
В контексті вищенаведеного слід критично оцінювати факт бездіяльності міської ради, з огляду на те, що відомості про осіб, які користуються земельними ділянками територіальної громади без укладення договорів оренди, надані прокуратурі Департаментом архітектури, містобудування та земельних ресурсів. Міською радою проводиться моніторинг правомірності використання земельних ділянок, а також аналітичне узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей. Проте, замість того, щоб на підставі здобутих даних звернутись з позовом до суду міська рада (діючи через відповідне управління) звернулася до прокуратури з проханням подати даний позов до суду в її інтересах.
В судовому засіданні 08.05.2019р. прокурор підтримав вимоги апеляційної скарги в повному обсязі та надав пояснення в обґрунтування своєї правової позиції. Просить задоволити вимоги апеляційної скарги, ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позивач та відповідач не забезпечили явку уповноважених представників в судове засідання 08.05.2019р., хоча про день, час та місце судового розгляду повідомлялися у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 1 статті 202 ГПК України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Враховуючи те, що судом вчинено всі необхідні дії для належного повідомлення всіх учасників справи про день, час та місце розгляду справи, те, що апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції розглядається протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження у справі, явка представників учасників судового процесу в судове засідання не визнана обов'язковою, колегія суддів вважає за можливе розглянути апеляційну скаргу в даному судовому засіданні за наявними матеріалами.
Відповідно до ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Відповідно до ч.1 ст. 271 ГПК України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.
Судова колегія апеляційного суду, обговоривши доводи апеляційної скарги, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм процесуального права при прийнятті оскаржуваної ухвали, заслухавши пояснення прокурора, зазначає наступне.
Як встановлено апеляційним судом, перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Хмельницької міської ради звернувся з позовом до фізичної особи-підприємця Філіпчука Романа Михайловича про стягнення 61927,73 грн. безпідставно збережених коштів в розмірі орендної плати.
Правовою підставою заявлених вимог прокурор визначає ст.ст. 1212-1214 ЦК України та зауважує, що відповідач з моменту придбання нерухомого майна належним чином не оформив та не зареєстрував речові права на земельну ділянку та не вносив плату за користування нею, внаслідок чого зберіг в себе безпідставно набуте майно - грошові кошти у вигляді плати за землю.
Прокурор, обґрунтовуючи наявність підстав для його звернення з даним позовом в особі Хмельницької міської ради, вказує, що така необхідність зумовлена потребою захистити інтереси держави, яка надала органам місцевого самоврядування (позивачу) право розпоряджатися землями територіальних громад в порядку та спосіб, які передбачені Земельним кодексом України.
Звернення з позовом прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - оплатності користування землею комунальної власності.
Вказує, що суспільний інтерес полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету, що явно переважає приватний інтерес відповідача, який впродовж тривалого часу використовував земельну ділянку для обслуговування власних об'єктів нерухомого майна безоплатно.
У позові підставою представництва інтересів держави в особі Хмельницької міської ради прокурор вказує пасивну поведінку позивача, як уповноваженого суб'єкта владних повноважень, який, усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади та маючи відповідні повноваження для їх захисту, впродовж тривалого часу за захистом до суду не звертався. Повідомляє, що міська рада в особі Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів, маючи інформацію про небажання землекористувача в добровільному порядку відшкодувати міському бюджету шкоду, звернулася з проханням захисту порушених прав територіальної громади до прокуратури для вжиття заходів представницького характеру. Прокурор зазначає, що інтереси держави та позивача, як представника територіальної громади, в даному випадку збігаються.
Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019р. у справі №924/1211/18 позов прокурора залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.
Суд першої інстанції, встановивши недоведеність наявності підстав для звернення з позовом прокурором, оскільки їх наявність визначається не лише обґрунтованістю у позові інтересів держави, а і сукупністю наявності таких інтересів з обґрунтованими (документально підтвердженим) представницькими функціями, дійшов висновку, що відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави свідчать про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, тому залишив позов без розгляду.
Надаючи в процесі апеляційного перегляду оцінку обставинам справи в їх сукупності та розглядаючи питання наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором у даній справі, апеляційний суд враховує наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 ГПК України здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси фізичних і юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Згідно ч. 1 ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За приписами ст.16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способи захисту цивільних прав та інтересів визначені ч. 2 ст. 16 ЦК України.
Згідно ч. 2 ст. 2 ЦК України одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка відповідно до статтей 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За приписами ч. 3-5 ст. 53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.74 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 р., заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009 р., заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 р. №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя згідно п.3 ч.2 ст.129 Конституції України.
Спеціальним законом, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до ч.3 ст.23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).
Аналіз ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Частиною 5 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності, зокрема, щодо розпорядження об'єктами права комунальної власності шляхом надання їх в оренду юридичним та фізичним особам.
Отже, правомочності щодо розпорядження об'єктами права комунальної власності, у тому числі й передачі їх у тимчасове користування юридичним та фізичним особам, належать органу місцевого самоврядування, яким у спірних правовідносинах є Хмельницька міська рада.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Окрім того, сама по собі обставина не звернення Хмельницької міської ради з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, а також причин, які перешкоджали захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Суд апеляційної інстанції, в контексті вищенаведеного критично оцінює факт бездіяльності міської ради, з огляду на те, що відомості про осіб, які користуються земельними ділянками територіальної громади без укладення договорів оренди, надані прокуратурі Департаментом архітектури, містобудування та земельних ресурсів Управління земельних ресурсів та земельної реформи листом від 31.08.2018р. № 2593/02-12. Даний лист є об'єктивним підтвердженням здійснення міською радою моніторингу використання земельних ділянок, а також узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей.
Проте, міська рада на підставі здобутих даних звернулась не до суду з позовом, а до прокуратури з проханням звернутися до суду в її інтересах. Даний лист свідчить про те, що міська рада вважає прокурора альтернативним суб'єктом звернення до суду, який може замінювати належного суб'єкта владних повноважень. Про неприпустимість такого підходу вказує Верховний Суд, про що судом відмічено вище.
Апеляційний господарський суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що вказані прокурором обставини пасивної поведінки позивача, без відповідних підтверджуючих доказів (що не дає можливості, на виконання вимог Верховного Суду, перевірити фактичний стан правовідносин між сторонами, а також причин, які перешкоджали захисту інтересів держави органом місцевого самоврядування), не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання Хмельницькою міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав територіальної громади. При цьому, про наявність відповідних функцій у позивача для звернення самостійно з позовом до суду зазначає сам прокурор.
Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі відсутні передбачені законом виключні підстави звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави, оскільки прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст. 53 ГПК України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).
В свою чергу, встановлення судом першої інстанції відсутності у прокурора процесуальної дієздатності у даній справі, виключає процесуальну можливість розгляду спору по суті.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
У випадку, якщо прокурор в позовній заяві не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, місцевий суд залишає такий позов без розгляду, а якщо ним цього не було зроблено, то таке право мають відповідний апеляційний суд чи Верховний Суд, у випадках, передбачених законом.
При цьому, оцінюючи в кожному конкретному випадку правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, слід виходити з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора (правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 03.04.2019р. у справі № 909/63/18).
У відповідності з п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України та ч. 1 ст. 74 ГПК України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.
Відповідно до ч. 1 ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.
У відповідності до ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів вважає посилання скаржника, викладені в апеляційній скарзі, безпідставними та документально необґрунтованими. Порушень чи неправильного застосування норм процесуального права судом першої інстанції, судовою колегією не встановлено, тому мотиви, з яких подана апеляційна скарга, не можуть бути підставою для скасування оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, якою позовну заяву першого заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Хмельницької міської ради залишено без розгляду.
Витрати зі сплати судового збору за розгляд апеляційної скарги покладаються на скаржника згідно вимог ст.129 ГПК України.
Керуючись ст. ст. 129, 269, 270, 273, 275, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, суд, -
1. Апеляційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області на ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 р. у справі № 924/1211/18 - залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
2. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання повного судового рішення до Верховного Суду, відповідно до ст. ст. 287-291 ГПК України.
3. Справу повернути до Господарського суду Хмельницької області.
Повний текст постанови складений 10 травня 2019р.
Головуючий суддя Олексюк Г.Є.
Суддя Гудак А.В.
Суддя Маціщук А.В.