вул. Симона Петлюри, 16/108, м. Київ, 01032, тел. (044) 235-95-51, е-mail: inbox@ko.arbitr.gov.ua
"07" травня 2019 р. м. Київ Справа № 911/1137/19
Суддя Шевчук Н.Г. розглянувши матеріали позовної заяви
Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури, 08131, Київська обл., Києво-Святошинський район, с. Софіївська Борщагівка, вул. Соборна, 67
в інтересах держави в особі: Служби автомобільних доріг у Київській області, 03680, м.Київ, Солом'янський район, вулиця Народного ополчення, будинок 11-А
до Приватного підприємства "Автомагістраль", 07351, Київська обл., Вишгородський район, село Синяк, вулиця Київська , будинок 68
про стягнення 766 017,63 грн. збитків завданих внаслідок завищення вартості робіт за договором №410М-16 від 07.11.2016 на поточний середній ремонт автомобільної дороги
встановив:
Заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі Служби автомобільних доріг у Київській області до Приватного підприємства "Автомагістраль" про стягнення 766 017,63 грн.
Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги прокурор вказує, що 07.11.2016 між Службою автомобільних доріг у Київській області та Приватним підприємством "Автомагістраль" було укладено Договір №410М-16 від 07.11.2016 на поточний середній ремонт автомобільної дороги О101316 Крюківщина-Лісники на ділянці км +320 - км 5-985. Проте, в ході досудового розлідування кримінального провадження №10018110150001077 від 08.12.2018 встановлено, що обсяги та вартість робіт за вказаним договором не відповідають узгодженій проектно-кошторисній та фінансово-звітній документації, внаслідок чого, на думку прокурора, державним інтересам завдано збитків у розмірі заявленої до стягнення суми.
Дослідивши матеріали позовної заяви на предмет наявності правових підстав для прийняття її до розгляду та відкриття провадження у справі суд встановив наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» однією із функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Положеннями частин 3 та 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Як зазначає Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 (далі - Рішення від 08.04.1999 № 3-рп/99), прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява, за статтею 2 Арбітражного процесуального кодексу України, є підставою для порушення справи в арбітражному суді.
Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах", означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Рішенням Конституційного Суду України від 08.04. 1999 року № 3-рп/99 встановлено, що прокурори та їх заступники подають до господарського суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 Господарського процесуального кодексу України).
В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді прокурором зазначено, що посадовими особами Служби автомобільних доріг у Київській області, як замовником робіт, на даний час не вжито жодних заходів щодо стягнення з відповідача завданих збитків, у зв'язку з чим з позовом в інтересах держави звертається Заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури.
Проте, вказані доводи прокурора суд вважає безпідставними, виходячи з наступного.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, які відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права, відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав. Зокрема, Європейський суд у низці справ роз'яснював, що одна лише участь ("активна" чи "пасивна") прокурора або іншої співмірної посадової особи може розглядатися як порушення пункту 1 статті 6 Конвенції (рішення у справі "Мартіні проти Франції" від 12.04.2006). Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони почуття нерівності (рішення у справі "Кресс проти Франції" від 07.06.2001).
При цьому, принцип рівності сторін є одним із елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції. Останній потребує "справедливої рівноваги сторін": кожна сторона повинна мати розумну можливість надати свою позицію в умовах, які не створюють для неї суттєвих незручностей порівняно з іншою стороною (рішення у справі "Івон проти Франції" від 24.07.2003, рішення у справі "Нідерест-Хубер проти Швейцарії" від 18.02.1997).
Отже, право прокурора на здійснення представництва в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави виникає у випадках нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, позов прокурором подано в інтересах держави у спірних правовідносинах, які виникли з господарського договору, укладеного між відповідачем та Службою автомобільних доріг у Київській області.
За своїм статусом Служба автомобільних доріг у Київській області є державною організацією, що належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України, яка у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами профільного міністерства, нормативно-правовими актами Укравтодору, рішеннями органів місцевого самоврядування, прийнятими в межах їх компетенції, а також Положенням про Службу автомобільних доріг у Київській області (далі - Положення).
Так, Служба автомобільних доріг у Київській області є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням (пункт 1.3. Положення).
Відповідно до пункту 3.1.6 Положення Служба автомобільних доріг у Київській області має право, зокрема, представляти і захищати свої інтереси у державних, громадських, кооперативних, підприємницьких та інших органах.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що Служба автомобільних доріг у Київській області має підстави і можливість самостійно захистити свої права шляхом подання до відповідача позову про стягнення збитків.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого органу - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Суд зазначає, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 ККУ(службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо). Наведене узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові №922/901/17 від 21.12.2018.
Сама по собі обставина незвернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Отже, сама по собі пасивна поведінка позивача без відповідних підтверджуючих доказів не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання Службою автомобільних доріг у Київській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав держави.
Судом враховується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави, здійснене в особі певного органу має бути обґрунтоване виключним випадком підстав такого звернення (коли орган, що має відповідні повноваження не захищає чи неналежним чином захищає державні інтереси).
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні уповноважені органи, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного уповноваженого органу, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належний уповноважений орган.
При цьому, суд зазначає, що позов прокурора подано в інтересах держави, але фактично він просить стягнути збитки, які виникли за Договором №410М-16 від 07.11.2016, укладеним між Службою автомобільних доріг у Київській області та Приватним підприємством "Автомагістраль" як самостійними суб'єктами господарської діяльності.
Наведене свідчить про недоведеність наявності підстав до звернення з позовом саме прокурором в інтересах держави саме в особі визначеного у позовній заяві позивача, оскільки їх наявність визначається не лише обґрунтованістю у позові інтересів держави, а сукупністю наявності таких інтересів з обґрунтованими (документально підтвердженими) представницькими функціями.
Перевіривши обґрунтованість наведених прокурором доводів в обґрунтування підстав для звернення з відповідним позовом для захисту інтересів держави, суд дійшов до висновку про відсутність у даному випадку у прокуратури законних підстав для представництва інтересів держави та недоведеність нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом владних повноважень, що свідчить про наявність підстав для повернення даної позовної заяви прокурору.
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
З огляду на викладене суд вважає, що у цій справі не має передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а відтак позовна заява і додані до неї документи підлягають поверненню заявникові.
Керуючись пунктом 4 частини п'ятої статті 174, статтею 234 Господарського процесуального кодексу України суддя
ухвалив:
Позовну заяву та додані до неї матеріали повернути Заступнику керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в порядку, передбаченому статтями 254-257 Господарського процесуального кодексу України.
Суддя Н.Г. Шевчук
Ухвалу підписано 07.05.2019.