06 травня 2019 рокуЛьвів№ 857/4185/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Довгої О.І.
суддів Бруновської Н.В.
Матковської З.М.
секретар судового засідання Гнатик А.З.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області на рішення Болехівського міського суду Івано-Франківської області від 20 березня 2019 року (головуючий суддя - О.С.Головенко, м.Болехів) у справі №339/31/19 за позовом ОСОБА_2 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення,
30 січня 2019 року ОСОБА_2 звернувся в суд з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Мандрика Ігоря Івановича, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 18 грудня 2018 року №217/1009/m.6/2018 про притягнення до адміністративної відповідальності за ч.1 ст.188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП).
В обгрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що постановою від 18 грудня 2018 року №217/1009/m.6/2018, яку він отримав рекомендованим листом з описом вкладеного 18 січня 2019 року, його визнано винним за ч. 1 ст. 188-42 КУпАП та накладено штраф в розмірі 5100 грн. Позивач вважав, що відповідач не мав права на проведення перевірки, а притягнення його до адміністративної відповідальності є незаконним, необгрунтованим, недоведеним, а відповідно оскаржена постанова не відповідає вимогам закону, а її зміст - обставинам справи.
Рішенням Болехівського міського суду Івано-Франківської області від 20 березня 2019 року позов задоволено: визнано протиправною та скасовано постанову від 18 грудня 2018 року №217/1009/m.6/2018 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 у вигляді штрафу розміром 5100 (п'ять тисяч сто) гривень за ч. 1 ст.188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та провадження по справі закрито.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, покликаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.
В обгрунтування вимог апеляційної скарги особа, яка подала апеляційну скаргу, покликається фактично на доводи відзиву на позовну заяву. Так, зазначено, що на адресу Управління надійшла заява ОСОБА_4, на підставі якої 17 листопада 2017 року видано наказ та направлення на проведення перевірки, яку відповідач намагався провести 29 листопада 2017 року на об'єкті, розташованому за адресою АДРЕСА_1. Проте для проведення перевірки інспектора на об'єкт було недопущено, про що складено відповідний акт. Поряд з тим, на підставі направлення від 21 березня 2018 року №153/1009/m.7/2018, з метою перевірки виконання вимог припису від 04 грудня 2017 року, Управлінням встановлено факт будівництва позивачем житлового будинку у 2002 році без отримання дозвільних документів.
На виконання п. 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого Постановою КМУ від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553) Управлінням складено припис, яким зобов'язано усунути виявлені порушення шляхом реєстрації дозвільних документів про початок виконання будівельних робіт, а також винесено постанову №65/1009/m.6/2018 у зв'язку із здійсненням позивачем самочинного будівництва. Особа, яка подала апеляційну скаргу, зазначає, що оскаржена постанова Управління винесена за наслідками позапланової перевірки виконання вимог припису від 19 квітня 2018 року щодо оформлення дозвільних документів на житловий будинок, а тому вважає необгрунтованим покликання позивача на те, що заборонено повторне проведення позапланових заходів нагляду за тим самим фактом, що був підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду.
Особи, які беруть участь у справі в судове засідання на розгляд справи не з'явились. Відповідно до норми ст. 205 цього Кодексу адміністративного судочинства України, відсутність сторін у справі, належних чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 цього ж Кодексу не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності.
Згідно ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційного адміністративного суду приходить висновку, що у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити, зважаючи на наступні обставини.
Як встановлено судом з матеріалів справи 19 квітня 2018 року відповідачем Мандриком І.І. проведено перевірку позивача ОСОБА_2 за адресою по АДРЕСА_1, за наслідками якої відповідачем винесено припис. Зі змісту згаданого припису вбачається, що позивачем в 2002 році здійснено будівництво житлового будинку (зведено стіни та встановлено покрівлю) без дозволу на виконання будівельних робіт, що є порушенням п. 3 ч. 1 ст. 25 Закону України від 16.11.1992 року № 2780-ХІІ «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2680). Позивача зобов'язано усунути виявлені порушення до 19 червня 2018 року шляхом направлення повідомлення про початок будівельних робіт. Цього ж дня, за вчинення самочинного будівництва, щодо дій позивача складено протокол, а 26 квітня 2018 року на цій підставі відповідачем винесено постанову № 65/1009/m.6/2018, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 850 грн.
Як слідує з матеріалів справи згадану вище постанову рішенням суду від 04 грудня 2018 року скасовано, а провадження у справі закрито.
З метою перевірки виконання припису від 19.04.2018 року, головним інспектором будівельного нагляду Мандриком І.І., із залученням свідків ОСОБА_5, ОСОБА_6, в присутності ОСОБА_2 19 жовтня 2018 року проведено позапланову перевірку та виявлено, що ОСОБА_2 не виконано вимоги припису від 19 квітня 2018 року по будівництві житлового будинку, чим порушено абзац 4 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю затвердженого Постановою КМУ №553.
В цей же день, 19 жовтня 2018 року, складено протокол про адміністративне правопорушення від 19 жовтня 2018 року за результатами позапланової перевірки, проведеної на будівництві житлового будинку по АДРЕСА_2, яким встановлено, що ОСОБА_2 порушено абзац 4 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого Постановою КМУ №553, відповідальність за встановленні правопорушення передбачена ч.1 ст.188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
На підставі вказаних матеріалів відповідачем 18 грудня 2018 року винесено постанову №217/1009/m.6/2018 про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за порушення вимог абзацу 4 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого Постановою КМУ №553 за ч.1 ст.188-42 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 5100 грн. за невиконання замовником вимог припису від 19.04.2018 щодо будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1.
Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач оскаржив її до суду.
Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач у справі не довів правомірності свого рішення.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, зважаючи на наступне.
Відповідно до статті 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
З метою забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, індивідуалізації її відповідальності та реалізації вимог статті 245 КУпАП відповідно до ст. 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
В наведених положеннях визначено систему правових механізмів щодо забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на стадії розгляду уповноваженим органом (посадовою особою) справи про адміністративне правопорушення, зокрема, з метою запобігти безпідставному (необґрунтованому) притягненню такої особи до відповідальності.
Статтею 251 КУпАП визначено перелік фактичних даних в справі про адміністративне правопорушення, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч.1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від (далі Закон - №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Пунктом 2-3 ч.3 статті 41 Закону №3038-VI визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Відповідно до ч.8 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553. Згідно пункту 5 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Як визначено в пункті 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт. У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Як вбачається з матеріалів справи, головний інспектор будівельного нагляду ОСОБА_3 виніс позивачу припис зобов'язавши того усунути виявлені перевіркою порушення шляхом направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначається Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 (далі - Порядок №466). Відповідно до п.5 Порядку №466, в редакції чинній на момент винесення припису, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Пунктом 13 цього ж Порядку встановлено, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання будівельних робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта. В той же час згідно абзацу 4 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого Постановою КМУ №553, суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно ч.1 ст.188-42 КУпАП адміністративна відповідальність настає за невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
У приписі відповідача від 19 квітня 2018 року зазначено, що будівництво житлового будинку по АДРЕСА_1 без відповідного дозволу на виконання будівельних робіт здійснено ОСОБА_2 в 2002 році. Разом з тим, згідно свідоцтва про право власності на нерухоме майно ОСОБА_2 став власником об'єктів нерухомого майна за адресою місцезнаходження самочинно зведеного на думку відповідача будинку тільки у 2003 році, а власником земельної ділянки, на якій розташований самочинно зведений об'єкт нерухомості - 2009 році. Відповідно апеляційний суд погоджується із встановленою судом першої інстанції недоведеністю відповідачем складу вчинення позивачем інкримінованого йому адмінправопорушення, оскільки, виходячи зі спірної постанови відповідача, позивач здійснив самочинне будівництво об'єкта нерухомості у 2002 році. Доказів на спростування даних висновків суду першої інстанції апелянт не надав, а отже не довів причетності саме позивача до самочинного будівництва.
Поряд з цим варто зауважити, що станом на 2002 рік порядок та умови надання дозволів на виконання робіт з нового будівництва, розширення реконструкції, реставрації та капітального ремонту об'єктів будівництва встановлювались Державними будівельними нормами А 3.1 2-93 «Порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт». Відповідно до п.1.1 цього Порядку дозвіл на будівництво є юридичним документом, що посвідчує право забудовника та генпідрядника на виконання будівельних робіт, їх фінансування, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж видачу ордерів на земляні роботи. Положення ДБН А 3.1 2-93, чинні на час придбання вказаної будівлі, передбачали як необхідну умову для проведення будівельних робіт отримання дозволу на будівництво та зобов'язання повідомити органи держархбудконтролю в строк, що не перевищує тижня, про початок виконання будівельних робіт на об'єкті (будові) (з п.3.8 ДБН А 3.1 2-93).
Скерування компетентному органу повідомлення про початок виконання будівельних робіт передбачалось у 2002 році та не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання будівельних робіт, тоді як фактично будівництво, зведено у 2002 року, що, на переконання суду унеможливлює його направлення.
Враховуючи, що припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил є письмовою вимогою органу державного нагляду (контролю) до суб'єкта господарювання щодо усунення допущених порушень вимог законодавства та зупинення дій (бездіяльності), які спричинили ці порушення, а тому такий припис повинен містити конкретне визначення заходів щодо усунення виявлених під час перевірки порушень, які повинні бути співмірними встановленому перевіркою порушенню.
При цьому, при встановленні таких заходів орган державного архітектурно-будівельного контролю повинен враховувати доцільність їх застосування та можливість виконання припису особою, щодо якої такий винесено.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Принцип верховенства права у рішеннях ЄСПЛ щодо України стосується вимог «якості» закону та юридичної визначеності. Так, принцип верховенства права вимагає дотримання вимог «якості» закону, яким передбачається втручання у права особи та в основоположні свободи. Так, у рішенні від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (Mikhaylyuk and Petrov v. Ukraine, заява № 11932/02) зазначено: Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві.
В рішенні від 20.11.2011 року у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив, що Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити колишню «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Дані висновки ЄСПЛ також підтверджують висновки суду про відсутність правових підстав для легітимації незаконного дій суб'єкта владних повноважень, тим більше у разі їх подальшої реалізації в незаконний спосіб, що може мати істотні для господарюючого суб'єкта наслідки.
У п. 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної4 відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Відповідно до частини 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт не є належним та доцільним способом усунення виявленого порушення у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та способом узаконення проведеного будівництва.
Відтак, колегія суддів апеляційного адміністративного суду приходить висновку, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та суперечать доказам у справі.
Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб'єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов'язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану ухвалу слід залишити без змін.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 229, 271, 272, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
апеляційну скаргу управління Державної архітектурно - будівельної інспекції в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Болехівського міського суду Івано-Франківської області від 20 березня 2019 року у справі №339/31/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, є остаточною та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя О. І. Довга
судді Н. В. Бруновська
З. М. Матковська