про залишення позовної заяви без розгляду
25 квітня 2019 року Справа № 810/1017/18
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Василенко Г.Ю.,
за участю секретаря судового засідання Мостового О.В.
за участю представників:
позивача - Сінякевич О.О.,
відповідача - Лукашенка Є.О.,
третіх осіб - ОСОБА_3, ОСОБА_4
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт "Жуляни", Державна авіаційна служба України, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 про визнання протиправним та скасування рішення,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави з позовом до Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області треті особи - Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт "Жуляни", Державна авіаційна служба України, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 03.09.2014 року № 79 "Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в селі Соф. Борщагівка Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району".
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.03.2018 відкрито провадження у справі та визначено, що справа буде розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження з проведенням 24.04.2018 судового засідання.
В судовому засіданні 24.04.2018 ухвалою суду, за клопотанням позивача, залучено до участі у справі в якості третьої особи Державну авіаційну службу України. Наступне судове засідання призначено на 31.05.2018.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31.05.2018, за клопотанням позивача, суд перейшов до розгляду даної адміністративної справи за правилами загального позовного провадження та призначив підготовче судове засідання на 13.06.2018.
В судовому засіданні 13.06.2018 у позивача витребувано додаткові докази та розгляд справи було відкладено на 23.06.2018.
23 червня 2018 року в судовому засіданні позивачем заявлено клопотання про долучення до матеріалів справи додаткових документів та про залучення до участі у справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача замовників об'єктів будівництва ОСОБА_5, ОСОБА_6 та ОСОБА_7, яке було задоволено, про що постановлена ухвала.
29 серпня 2018 року розгляд справи відкладено за клопотанням представника відповідача. Наступний розгляд справи призначено на 20.09.2018, який було знято з розгляду у зв'язку із перебуванням судді на лікарняному.
03 жовтня 2018 року позивач звернувся із заявою про забезпечення позову, в задоволенні якої судом відмовлено.
22 листопада 2018 року у зв'язку із неявкою прокурора у судове засідання, розгляд справи відкладено на 11.12.2018.
11 грудня 2018 року в судовому засіданні протокольною ухвалою відмовлено представникам третіх осіб та відповідачу в задоволенні клопотання про призначення експертизи. Закрито підготовче провадження та призначено судове засідання на 21.01.2019.
У зв'язку із надходженням апеляційної скарги на протокольну ухвалу, справу направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду. Справу, призначену на 21.01.2019 у зв'язку з цим знято з розгляду. Для подальшого розгляду, справу повернуто судді 08.02.2019 року.
11 березня 2019 року відкладено судове засідання на підставі пункту 1 частини 2 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України. Наступне судове засідання призначено на 25 березня 2019 року.
23 березня 2019 року в судовому засіданні задоволено клопотання про виклик свідка та призначено наступне судове засідання на 29.03.2019 року.
29 березня 2019 року в судовому засіданні допитано в якості свідка ОСОБА_8 - провідного інженера аеродромної служби, члена комісії з погодження будівництва на приаеродромній території КП Міжнародний аеропорт "Київ". Оголошено перерву до 18.04.2019.
Судове засідання 18.04.2019 відкладено у зв'язку із неявкою та відсутністю підтвердження повідомлення третіх осіб про судове засідання. Наступне судове засідання призначено на 24 квітня 2019 року.
В судове засідання, що після перерви було призначено на 25 квітня 2019 року, прибули представники сторін.
Позивач підтримав позовні вимоги, просив їх задовольнити, обґрунтовуючи тим, що рішенням 18 сесії VII скликання Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 03.09.2014 року № 79 "Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в селі Соф. Борщагівка Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району" затверджено детальний план території площею 48 га багатоквартирної житлової забудови, яка розміщена в районі вулиці Яблунева в східній частині села Софіївська Борщагівка та є приаеродромною територією. В ході здійснення функції представництва інтересів держави в суді прокурором установлено порушення вимог законодавства під час прийняття рішення Софіївсько-Борщагівською сільською радою про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в районі вулиці Яблунева в с. Софіївська Борщагівка, а саме, порушені вимоги Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", вимоги Повітряного кодексу України, не виконано вимоги Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України № 721 та вимоги Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 173.
Прокурор під час судових засідань звертав увагу на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки Законом України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад та зазначав, що у центрального органу державної влади, який здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд у відповідності до ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відсутні повноваження державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень органами місцевого самоврядування, в даному випадку відповідача про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні Крім того, спірним рішенням порушуються інтереси у сфері безпеки авіації, проте і у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення відповідними органами місцевого самоврядування.
Представник відповідача проти позову заперечував, мотивуючи тим, що оскаржуване рішення є законним та прийняте в межах повноважень, що надані Софіївсько-Борщагівській сільській раді Києво-Святошинського району. Крім того, представник відповідача наголошував та наполягав на тому, що прокурор звернувся до суду без законних підстав на здійснення представництва інтересів держави. Зазначав, що доводи прокурора про те що відсутній відповідний орган, який би здійснював контроль за рішеннями органу місцевого самоврядування, не може братися судом до уваги, оскільки нагляд за дотриманням законодавства в галузі будівництва щодо безпеки польотів здійснює Державна авіаційна служба України, а щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення - Державна авіаційна служба України та Державна санітарно-епідеміологічна служба України.
Представник третьої особи Комунального підприємства Міжнародний аеропорт "Жуляни" підтримав позовні вимоги, просив позов задовольнити, пояснивши що на виконання рішень комісії Державіаслужби комісією з погодження будівництва була проведена інспекційна перевірка стану приаеродромної території аеродрому "Київ" та складені акти. Відповідні акти були направлені до Державіаслужби України, СБУ, Держархбудінспекції України та до прокуратури м. Києва та Київської області.
Представник третьої особи Державної авіаційної служби України підтримав позовні вимоги, просив позов задовольнити, пояснивши що багатоквартирна житлова забудова в районі вулиці Яблунева в с. Софіївська Борщагівка створює загрозу безпеці польотів і роботі радіотехнічних приладів авіації. Зазначає, що всупереч вимогам Повітряного кодексу України детальний план, що затверджений оскаржуваним рішенням розроблявся без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженого органу з питань цивільної авіації.
Треті особи в судове засідання не прибули, надіслали заяви, в яких просили здійснювати розгляд справи без їх участі.
Заслухавши пояснення та доводи представників сторін, дослідивши матеріали справи, з приводу права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави із зазначеним позовом, суд приходить до наступного висновку.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Так, підставою для звернення заступника прокурора Київської області з позовом про визнання протиправним та скасування рішення № 79 стало порушення вимог законодавства під час прийняття рішення Софіївсько-Борщагівською сільською радою про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови в районі вулиці Яблунева в с. Софіївська Борщагівка, а саме порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", вимог Повітряного кодексу України, не виконано вимоги Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України № 721 та вимог Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 173.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки Законом України "Про архітектурну діяльність" до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад та зазначав, що у центрального органу державної влади, який здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд у відповідності до ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відсутні повноваження державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень органами місцевого самоврядування, в даному випадку відповідача про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, спірним рішенням порушуються інтереси у сфері безпеки авіації, проте і у Державної авіаційної служби України також відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення відповідними органами місцевого самоврядування.
Проте, суд не може погодитись з таким твердженням позивача про відсутність повноважень у Державної авіаційної служби України, оскільки відповідно до норм Повітряного кодексу України та п. 3, 4 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, а також здійснення державного контролю та нагляду за безпекою польотів повітряних суден, придатністю до експлуатації аеродромів, наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), інших об'єктів цивільної авіації, - відноситься до основних завдань та функцій Державної авіаційної служби України.
Разом з тим, в судовому засіданні не була підтверджена така підстава для звернення прокурора до суду, як відсутність згідно чинного законодавства у Державної авіаційної служби України (як державного органу контролю у сфері цивільної авіації) права на звернення до суду на виконання своїх повноважень.
Щодо негативного впливу на населення авіаційного шуму, то державний нагляд (контроль) за дотриманням санітарного законодавства відповідно до Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, що затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року №667, здійснює Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба).
З наведеного вбачається, що нормами чинного законодавства визначено перелік державних органів, на які покладено відповідні функції зі здійснення нагляду та контролю за дотриманням містобудівного, санітарного та повітряного законодавства.
Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурором в судовому засіданні не було зазначено і про неналежний захист інтересів держави цими органами.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Як було зазначено вище, відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених цим Кодексом.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 № 806/602/18, від 13.03.2019 № 815/1139/18.
Відповідно до частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Враховуючи вищевикладене, зазначені обставини в сукупності з наведеними нормами вказують на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з подібними позовними вимогами, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.
В силу пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Таким чином, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави без розгляду.
Керуючись статтями 155, 160, 165, 243 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Позов Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт "Жуляни", Державна авіаційна служба України, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.
2. Копію ухвали видати (надіслати) особам, які беруть участь у справі.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Василенко Г.Ю.
повний текст ухвали підписано 02 травня 2019 року.