23 квітня 2019 р. Справа № 580/1598/17
Другий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Катунова В.В.
суддів: Бершова Г.Є. , Ральченка І.М.
за участю секретаря судового засідання Патової Д.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Лебединської міської ради Сумської області на рішення Лебединського районного суду Сумської області від 27.09.2018 (суддя Чхайло О.В., 42200, вул. Петропавлівська, 2, м. Лебедин, Сумська область) по справі № 580/1598/17
за позовом ОСОБА_1
до Голови Лебединської міської ради Сумської області ОСОБА_2 , Лебединської міської ради Сумської області
про визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Лебединської міської ради Сумської області (далі - відповідач 1), голови Лебединської міської ради Сумської області ОСОБА_2 (далі - відповідач 2), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати дії Лебединської міської ради Сумської області та міського голови ОСОБА_2 протиправними;
- зобов'язати Лебединську міську раду Сумської області та міського голову ОСОБА_2 розглянути звернення позивача від 14.07.2017р.;
- скасувати рішення виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області №172 від 26.07.2017р.
Рішенням Лебединського районного суду Сумської області від 27.09.2018 р. адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Лебединської міської ради Сумської області щодо не розгляду звернення ОСОБА_1, викладеного в її заяві від 14.07.2017 року.
Зобов'язано Лебединську міську раду Сумської області розглянути звернення ОСОБА_1, викладене в її заяві від 14.07.2017 року.
Скасовано рішення виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області № 172 від 26.07.2017 року.
В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Лебединська міська рада Сумської області подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, позивач вказала, що вважає апеляційну скаргу відповідача необґрунтованою, а рішення суду першої інстанції прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Представник відповідачів в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав доводи апеляційної скарги, просив скаргу задовольнити.
Позивач, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце судового засідання до суду не з'явився, явки свого представника не забезпечив.
Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту - КАС України), не перешкоджає розгляду справи.
Відповідно до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, вислухавши пояснення представника відповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що 15.12.2005 року між ОСОБА_1, як приватним підприємцем, та Лебединською міською радою укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до якого міська рада надала позивачу на десять років в платне користування земельну ділянку, розташовану за адресою: площа Соборна (колишня площа Інтернаціональна), 38/1, для комерційного використання (а.с. 41, 43).
Відповідно до витягу з Державного реєстру правочинів, 15.12.2015р. посвідчено договір оренди земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1, укладений між Лебединською міською радою та ОСОБА_1 (а.с. 42).
Рішенням виконавчого комітету Лебединської міської ради "Про надання дозволу на будівництво, реконструкцію, перепланування будівель і споруд, об'єднання жилих приміщень, затвердження актів державної приймальної комісії по прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" від 20.02.2008 року № 39 ПП ОСОБА_1 надано дозвіл на встановлення стаціонарної малої архітектурної форми торгівельного призначення на земельній ділянці по пл. Інтернаціональна №38 "І" та надано дозвіл замовити виготовлення паспорту прив'язки стаціонарної малої архітектурної форми (а.с. 49).
Рішенням виконавчого комітету Лебединської міської ради "Про надання дозволу на проведення будівництва, реконструкції, капітального ремонту, перепланування будівель і споруд, присвоєння юридичної адреси земельним ділянкам, затвердження актів державної приймальної комісії по прийняттю в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів" від 19.11.2008 року № 287 затверджено акт державної приймальної комісії по прийняттю в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів на стаціонарну малу архітектурну форму торгівельного призначення загальною площею 19,5 кв.м., розташовану на земельній ділянці за вказаною адресою (а.с. 40).
26.06.2017 року ОСОБА_1 звернулася до виконавчого комітету Лебединської міської ради з заявою, в якій просила укласти з нею додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки від 15.12.2005 року про його поновлення на новий строк (а.с. 7).
Листом від 04.07.2017 року №22 Виконавчим комітетом Лебединської міської ради Сумської області надано відповідь, якою повідомлено, що Договір оренди земельної ділянки загальною площею 42 кв.м. для комерційного використання за адресою: АДРЕСА_1 від 15.12.2005р., укладений між ПП ОСОБА_1 та Лебединською міською радою припинено у зв'язку з закінченням терміну дії. Підстави для укладення Додаткової угоди про його поновлення відсутні (а.с. 8-9).
14.07.2017 року ОСОБА_1 направила до виконкому Лебединської міської ради письмове звернення, в якому вказала, що вона має право на поновлення договору оренди землі відповідно до вимог ч. 6 ст. 33 Закону України "Про оренду землі", у зв'язку з цим просила розглянути питання укладення додаткової угоди до договору оренди та повідомити дату її підписання (а.с. 10).
Вважаючи протиправними дії Лебединської міської ради Сумської області та міського голови ОСОБА_2, позивач звернулась із зазначеним позовом до суду.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відповідач не надав належних доказів в обґрунтування законності прийнятого рішення, що є предметом спору у справі. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Лебединською міською радою Сумської області порушено право позивача на отримання змістовної та повної відповіді на її звернення від 14.07.2017, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
Колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Закон України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Частиною 3 статті 3 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Частиною 1 ст. 15 даного Закону визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
За змістом статті 19 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані в тому числі об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення …
Згідно з ч. 1 ст. 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Статтею 40 Конституції України визначено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно із ч. 3 статті 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
За приписами статті 59 Закону №280/97-ВР актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування є рішення відповідної ради, рішення виконавчого комітету відповідної ради та розпорядження відповідного голови.
Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції належним чином не врахував, що Лебединська міська рада Сумської області не допускала порушень законодавства відносно позивача, так як її звернення від 14.07.2017 адресовано Виконавчому комітету Лебединської міської ради Сумської області.
Так, позивач оскаржує дії органу щодо ненадання їй відповіді на звернення від 14.07.2017р., адресоване Виконавчому комітету Лебединської міської ради Сумської області та рішення Виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області №172 від 26.07.20167р. "Про визнання такими, що частково втратили чинність деяких рішень виконавчого комітету Лебединської міської ради".
Між тим, як свідчать матеріали справи, в позовній заяві відповідачами зазначено Лебединську міську раду Сумської області та голову Лебединської міської ради Сумської області ОСОБА_2.
Згідно з п. 9 ч. 1 ст.4 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Таким чином, належним відповідачем за позовними вимогами ОСОБА_1 про оскарження дій та скасування рішення є Виконавчий комітет Лебединської міської ради Сумської області, а не Лебединська міська рада Сумської області .
Частиною першою статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Відповідно до ч. 3, 4 ст. 48 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
Отже, у даному випадку суд першої інстанції повинен був за правилами статті 48 КАС України здійснити заміну первинного відповідача на належного, залучити до участі у справі співвідповідача або, у разі наявності заперечень позивача, залучити як другого відповідача.
Частиною 7 статті 48 КАС України передбачено, що заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
Аналіз статті 48 КАС України, що встановлює правила заміни неналежної сторони дає підстави для висновку, що заміна неналежного відповідача, або залучення до справи співвідповідача може проводитися виключно судом першої інстанції.
З наведених вище правових положень випливає, що суд першої інстанції, встановивши, що адміністративний позов позивачем пред'явлено до неналежного відповідача, повинен був залучити як другого відповідача орган, який приймав оскаржуване рішення та дії якого оскаржуються.
Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що з аналізу положень ст. 48 КАС України випливає, що здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати як другого відповідача може виключно суд першої інстанції, оскільки це має наслідком розгляд справи спочатку.
Враховуючи, що суд апеляційної інстанції позбавлений можливості здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати його як другого відповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що в задоволенні адміністративного позову позивача, пред'явленого до Лебединської міської ради Сумської області, голови Лебединської міської ради Сумської області ОСОБА_2, слід відмовити, у зв'язку з пред'явленням позову до неналежних відповідачів.
Аналогічну правову позицію у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постанові від 13.06.2018р. по справі №303/3416/17 (адміністративне провадження №К/9901/6799/18).
Крім того, колегія суддів зазначає, що предметом спірних правовідносин є скасування рішення виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області №172 від 26.07.2017р.
Звертаючись до суду з позовом, вищезазначеної вимоги позивачем заявлено не було.
27.04.2018 року до суду першої інстанції надійшла заява про збільшення позовних вимог (а.с. 75-76), в якій серед іншого позивач просила скасувати рішення виконавчого комітету Лебединської міської ради Сумської області №172 від 26.07.2017р..
Жодного процесуального рішення щодо прийняття або відмови у прийнятті вказаної заяви судом першої інстанції не приймалось. В рішенні суду першої інстанції вказане питання також не висвітлено та не вмотивовано.
Відтак, суд першої інстанції розглянув справу, не прийнявши таку заяву до розгляду шляхом ухвалення відповідного процесуального рішення.
Одночасно, відповідно ч.1 ст. 47 КАС України позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
Як вбачається з матеріалів справи, зміни до адміністративного позову були подані позивачем після початку розгляду справи по суті, що суперечить приписам ст. 47 Кодексу адміністративного судочинства України.
Такі обставини дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції постановив рішення з порушенням норм процесуального права, у зв'язку з чим постановлене судове рішення, на підставі ст.317 КАС України, підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позову.
Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Лебединської міської ради Сумської області - задовольнити
Рішення Лебединського районного суду Сумської області від 27.09.2018 по справі № 580/1598/17 скасувати.
Прийняти нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Голови Лебединської міської ради Сумської області ОСОБА_2, Лебединської міської ради Сумської області про визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії -відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.В. Катунов
Судді Г.Є. Бершов І.М. Ральченко
Постанова складена в повному обсязі 02.05.19.