Іменем України
24 квітня 2019 року
Київ
справа №820/3957/16
провадження №К/9901/24193/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Бевзенка В. М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України, третя особа - виконуючий обов'язки начальника Енегретичної митниці Державної фіскальної служби України Хом'як А.В., про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Енергетичної митниці Державної фіскальної служби на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (суддя Тітов О.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (судді Макаренко Я.М., Шевцова Н.В., Мінаєва О.М.),
І. Суть спору
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Енергетичної митниці Державної фіскальної служби України (далі - Митниця), третя особа - виконуючий обов'язки начальника Енегретичної митниці Державної фіскальної служби України Хом'як А.В. (даті - в.о. начальника Митниці Хом'як А.В.), у якому просив визнати протиправними та скасувати накази Митниці від 12 липня 2016 року № 315-о та № 316-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1.».
2. Позивач вважає, що факт неналежного виконання службових обов'язків є недоведеним, тому спірні накази є неправомірними та необґрунтованими і такими, що видані з порушенням вимог законодавства та з перевищенням відповідачем своїх повноважень.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 в митних органах працює з 1995 року; згідно з наказом Митниці від 15 січня 2015 року призначений на посаду головного державного інспектора митного поста Купянськ-енергетичний Митниці.
4. Відповідно до Посадової інструкції головного державного інспектора митного поста Купянськ-енергетичний Енергетичної митниці ДФС, затвердженої в.о. начальника Енергетичної митниці ДФС, до посадових обов'язків позивача, входить, зокрема, митний контроль та митне оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України в зоні діяльності митного поста Купянськ-енергетичний.
5. Наказом Митниці від 12 липня 2016 року № 315-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1.» за неналежне виконання службових обов'язків ОСОБА_1 оголошено догану. Підставами для такого рішення були: дисциплінарна справа ОСОБА_1, пояснення ОСОБА_1 від 10 березня 2016 року, подання Дисциплінарної комісії Митниці від 04 липня 2016 року (вхідний № 4126/28-70-4).
6. Відповідно до цього наказу, дисциплінарна комісія Митниці розглянула дисциплінарну справу позивача та встановлено, що на митному посту Куп'янськ-енергетичний Митниці при митному оформленні товару «газ вуглеводневий скраплений», паливний марка СПБТ, за митною декларацією від 29 лютого 2016 року № 90360000/2016/001120 головний державний інспектор митного поста Куп'янськ-енергетичний ОСОБА_1 не здійснив встановленої форми митного контролю, код 905-3, взяття проб (зразків) товарів для проведення досліджень (аналізу, експертизи) з метою встановлення характеристик, визначальних для класифікації товарів згідно з УКТЗЕД, чим порушив вимоги статті 356 Митного кодексу України, пункту 29 Положення про митні декларації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2012 року № 450, розділу IV Порядку виконання митних формальностей при здійсненні митного оформлення товарів із застосуванням митної декларації на бланку єдиного адміністративного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 631.
7. Наказом Митниці від 12 липня 2016 року № 316-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1.» за неналежне виконання службових обов'язків позивачу оголошено догану. Як підстави зазначено: дисциплінарну справу ОСОБА_1, пояснення ОСОБА_1 від 10 березня 2016 року, подання дисциплінарної комісії Митниці від 04 липня 2016 року (вхідний № 4099/28-70-4 дк).
8. Відповідно до цього наказу дисциплінарна комісія Митниці розглянула дисциплінарну справу ОСОБА_1 та встановила, що на митному посту Куп'япськ-енергетичний під час митного оформлення товару «газ вуглеводневий скраплений» за митною декларацією від 10 квітня 2016 року №903060000/2016/002273, після відбору проб та висновку СЛЕД ДФС, в діях декларанта виявлено наявність складу правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена статтею 472 Митного кодексу України. Проте, позивач не зафіксував цього правопорушення та не забезпечив прийняття узгодженого рішення з відділом боротьби з митними правопорушеннями про наявність або відсутність адміністративного правопорушення відповідно до вимог розпорядження виконуючого обов'язки начальника Митниці від 12 квітня 2016 року № 15/1.4-р., а 05 травня 2016 року надав неправомірний дозвіл на відкликання зазначеної вище митної декларації.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Харківський окружний адміністративний суд постановою від 17 січня 2017 року позов задовольнив.
10. Визнав протиправними та скасував накази Митниці від 12 липня 2016 року № 315-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1.» та № 316-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1.».
11. Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 квітня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
12. Такі рішення ґрунтуються на тому, що при ухваленні спірних наказів відповідач порушив встановлений законом порядок їх ухвалення.
13. Зокрема суди попередніх інстанцій зазначили, що разом із запереченнями представник відповідача надав документи, на підставі яких ухвалено спірні накази, а саме: доручення голови дисциплінарної комісії Митниці щодо підготовки матеріалів для проведення дисциплінарного провадження, доповідні записки відділу боротьби з митними правопорушеннями, інформаційні довідки на ім'я дисциплінарної комісії від начальника митного поста «Куп'янськ-енергетичний», пояснення позивача від 12 травня 2016 року, протоколи засідань дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Митниці, подання за підписом голови дисциплінарної комісії Митниці на ім'я в.о. начальника Митниці, матеріали процедури митного оформлення товару.
14. Суди з'ясували, що надані відповідачем матеріали не відповідають вимогам закону щодо оформлення дисциплінарної справи, зокрема відсутні докази, що підтверджують відомості про дату і місце формування дисциплінарної справи, підстави для відкриття дисциплінарного провадження, характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі. Тобто, суди підсумували, надані представником копії документів не можуть вважатися дисциплінарною справою у розумінні Закону України «Про державну службу».
15. Також суди зауважили, що надані копії пояснень позивача датовані 12 травня 2016 року, тоді як доручення щодо підготовки матеріалів для проведення дисциплінарного провадження видано 03 червня 2016 року, тобто, надані пояснення не можуть вважатися такими, що надані у межах дисциплінарного провадження.
16. Письмові пояснення позивача від 12 травня 2016 року не відповідають вимогам статті 75 Закону України «Про державну службу» та не можуть вважатися такими, що відібрані в рамках дисциплінарного провадження, оскільки зазначені пояснення стосуються факту відкликання митної декларації від 10 квітня 2016 року та надані на резолюцію на доповідній записці заступника начальника відділу боротьби з митними правопорушеннями від 11 травня 2016 року. Із пояснень позивача від 12 травня 2016 року судом не встановлено, що вони надані стосовно часу, місця, обставин та причин вчинення позивачем дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини саме в межах дисциплінарного провадження.
17. Окрім того, суд першої інстанції встановив, що позивачу не було відомо існування дисциплінарного провадження щодо нього, пояснення в рамках дисциплінарного провадження дисциплінарною комісія та суб'єкт призначення не вимагали. Позивача позбавили права ознайомитися з матеріалами дисциплінарної справи, надати пояснення, додаткові пояснення та матеріали, зауваження до висновку, заявити клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, тощо.
18. Суд апеляційної інстанції констатував, що матеріали дисциплінарного провадження на підставі якого позивача притягнули до відповідальності у вигляді догани не містять документів митного оформлення товару «газ вуглеводневий скраплений, паливний марка СПБТ» за митною декларацією від 29 лютого 2016 року № 90360000/2016/001120, які можуть підтвердити або спростувати факт вчинення позивачем вказаного дисциплінарного проступку, а також доказів, що відповідач врахував обставини, які позивач виклав у своїх поясненнях, під час прийняття рішення про притягнення позивача до відповідальності та накладення стягнення у вигляді догани.
19. Також суд апеляційної інстанції зазначив про відсутність доказів притягнення декларанта до відповідальності за вчинення правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 472 Митного кодексу України, у зв'язку з чим дійшов висновку про необґрунтованість доводів відповідача про порушення позивачем своїх посадових обов'язків з огляду на наявність адміністративного правопорушення вчиненого декларантом, відповідальність за яке передбачена вказаною статтею.
IV. Касаційне оскарження
20. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
21. Касаційну скаргу обґрунтовує тим, що суди попередніх інстанцій надали хибну правову оцінку обставинам цієї справи, тому їхні висновки про порушення процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності є помилковими. Зауважив, що ОСОБА_1 під час митного оформлення товарів допустив істотні порушення цієї процедури та, відповідно, своїх посадових обов'язків і цей факт є доведеним.
22. Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначив, що суди попередніх інстанцій надали правильну правову оцінку обставинам справи, зокрема слушно зауважили на порушеннях процедури дисциплінарного провадження стосовно позивача, що вплинуло на з'ясування фактичних обставин порушення правил митного контролю. Просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до частини першої статті 569 Митного кодексу України від 13 березня 2012 року № 4495-VI (далі - МК) працівники органів доходів і зборів, на яких покладено виконання завдань, зазначених у статті 544 цього Кодексу, здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. Посадові особи органів доходів і зборів є державними службовцями.
25. Відповідно до частин першої, другої статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
26. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
27. За частиною першою статті 65 Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
28. Згідно з частиною першою статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
29. За частинами дев'ятою-одинадцятою статті 69 Закону № 889-VIII дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
30. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
31. Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
32. Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 889-VIII з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
33. За частинами сьомою-дев'ятою статті 71 Закону № 889-VIII особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування.
34. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: 1) надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; 2) порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; 3) бути присутнім під час виконання відповідних заходів; 4) подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування.
35. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
36. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії.
37. Згідно з частинами першою, другою статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
38. Дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
39. Відповідно до частини третьої статті 71 Закону № 889-VIII результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
40. Відповідно до частин першої-другої статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
41. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
VI. Позиція Верховного Суду
42. У цій справі спір виник у зв'язку з притягненням позивача до дисциплінарної відповідальності. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій, на думку колегії суддів, встановили усі обставини цієї справи, які мали значення для прийняття рішення. Зокрема, надано правову оцінку як процедурі притягнення до дисциплінарної відповідальності, так і фактичним обставинам правопорушення, яке позивачу поставили за провину.
43. За встановлених в цій справі обставин та наведеного правового регулювання колегія суддів погоджується з висновками судів про наявність порушень під час дисциплінарного провадження, що своєю чергою дає підстави твердити про неправомірність спірних наказів, ухвалених у підсумку такого дисциплінарного провадження.
44. За частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
45. Доводи, якими відповідач обґрунтовує свою касаційну скаргу, стосуються фактичних обставин справи, доказів, на підставі яких встановлено ці обставини, та правової оцінки, яку надали їм суди. Зважаючи на межі касаційного перегляду справи та повноваження касаційного суду на цій стадії достатніх та обґрунтованих підстав для того, щоб вважати висновки судів в цій справі помилковими, немає і аргументи відповідача їх не спростовують.
46. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
VII. Судові витрати
47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Касаційну скаргу Енергетичної митниці Державної фіскальної служби залишити без задоволення.
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
В. М. Бевзенко