Іменем України
24 квітня 2019 року
Київ
справа №814/692/16
адміністративне провадження №К/9901/11491/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ Національної поліції в Миколаївській області) на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 червня 2016 року у складі судді Князєва В.С. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року у складі колегії суддів: Крусяна А.В. (головуючий), суддів: Вербицької Н.В., Джабурія О.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Національної поліції в Миколаївській області, третя особа - Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом у якому просила:
1.1 визнати протиправним та скасувати наказ від 17 березня 2016 року №44 о/с «По особовому складу» в частині звільнення її зі служби в поліції через службову невідповідність за підпунктом 5 частини першої статті 77 Закону України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII);
1.2 поновити її на службі в поліції;
1.3 стягнути на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 17 березня 2016 року.
2. Миколаївський окружний адміністративний суду постановою від 24 червня 2016 року позов задовольнив.
2.1 Визнав протиправним та скасував наказ ГУ Національної поліції в Миколаївській області від 17 березня 2016 року №44 про звільнення ОСОБА_1
2.2 Поновив ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Жовтневого відділення поліції Корабельного відділу поліції ГУ Національної поліції в Миколаївській області.
2.3 Стягнув з ГУ Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 17 березня 2016 року до дати винесення судового рішення у розмірі 12690,47 грн.
3. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 жовтня 2016 року змінив постанову суду першої інстанції у частині визначення суми стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 18 березня 2016 року по 24 червня 2016 року на суму 12685,78 грн.
3.1 Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили із того, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 7 листопада 2015 року наказом №3 о/с ГУ Національної поліції в Миколаївській області ОСОБА_1 відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Закону №580-VIII призначена до Національної поліції України на посаду старшого слідчого Жовтневого відділення поліції Корабельного відділу поліції ГУ Національної поліції в Миколаївській області з присвоєнням їй спеціального звання «майор поліції».
4.2 1 лютого 2016 року ГУ Національної поліції в Миколаївській області був виданий наказ №52 «Про організацію проведення атестування особового складу ГУ Національної поліції в Миколаївській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу, звільненні зі служби в поліції через службову невідповідність.
4.3 19 лютого 2016 року наказом №113 ГУ Національної поліції в Миколаївській області затверджено персональний склад атестаційних комісій, зміни до якого внесено наказами від 23 лютого 2016 року №116 і від 25 лютого 2016 року №133.
4.4 Відповідно до висновку (рішення) від 26 лютого 2016 року атестаційної комісії №1 ГУ Національної поліції в Миколаївській області, що зазначений в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа позивача зазначено « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».
4.5 17 березня 2016 року наказом ГУ Національної поліції в Миколаївській області №44 о/с ОСОБА_1 відповідно до Закону №580-VIII звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність), підстава для звільнення висновок атестаційної комісії, оформлений протоколом ОП №15.00004004.0022041 від 26 лютого 2016 року.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із ухваленими у справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ Національної поліції в Миколаївській області, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить зазначені рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
5.1 Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частини 1-3 статті 57 Закону № 580-VIII. Скаржник наголошує, що наведені норми визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція №1465), передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за його наслідками на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. Конституція України:
6.1 Стаття 19.
<…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
6.2 Стаття 43.
<…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>"
7. Закон України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію"
7.1 Стаття 57. Атестування поліцейських
1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
2. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".
7.2 Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського
"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".
7.3 Стаття 59. Служба в поліції
"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.
4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".
7.4 Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції
"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:
<…> 5) через службову невідповідність <…>".
8. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465)
8.1 Пункт 2 розділу І. Керівники всіх рівнів зобов'язані забезпечити атестування на високому організаційному та правовому рівні з додержанням принципу відкритості (крім випадків, установлених законом) та об'єктивності в оцінці службової діяльності поліцейських, які атестуються.
8.2 Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
8.3 Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
8.4 Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.
8.5 Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.
Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.
Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
8.6 Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
8.7 Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
8.8 Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
9. Перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
10. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
11. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 після набрання чинності Законом №580-VIII, була прийнята на службу в поліцію відповідно до пунктів 9 та 12 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважалася такою, що призначена на посаду поліцейського безстроково і могла бути звільнена виключно з підстав, визначених цим Законом.
13. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.
14. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580- VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.
15. Тому, посилання відповідача на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині першій статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.
16. Наведений у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.
17. При цьому, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.
18. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.
19. Передбачені частиною четвертою статті 57 Закону №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами першою-другою статті 57 Закону №580-VIII.
20. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.
21. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності дій відповідача щодо включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
22. Вирішуючи даний спір суди першої та апеляційної інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічених у самій формі бланку, а саме: атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", та інформацію з відкритих джерел.
23. Жодних відомостей про те, яким саме вимогам, що пред'являються до особи, яка перебуває на посаді, що обіймала позивач, вона не відповідає, у чому саме проявляється така невідповідність протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) комісії не містять.
24. Протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача. Рішення комісії прийнято членами комісії шляхом голосування без наведення жодних мотивів та обґрунтувань.
25. Відповідачем не надано інших доказів, які б свідчили про службову невідповідність позивача, крім висновків атестаційної комісії.
26. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем незаконно, у зв'язку з чим оспорюваний наказ підлягав скасуванню, а позивач - поновленню на посаді, з якої її було звільнено.
27. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанції.
28. Водночас, доводи скаржника про необхідність вирахування з суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача суму отриманої нею допомоги по безробіттю, колегія суддів вважає необґрунтованими та безпідставними, оскільки законом не передбачено будь-яких підстав для зменшення розміру цієї суми за певних обставин. Аналогічний правовий висновок зроблено Великою палатою Верховного Суду в постанові від 20 червня 2018 року у справі №826/808/16.
29. Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
30. Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, висновки суду першої інстанції, з урахуванням змін внесених постановою суду апеляційної інстанції та суду апеляційної інстанції правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що підстави для скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.
31. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області залишити без задоволення
32. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 червня 2016 року, з урахуванням змін внесених постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року, та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року залишити без змін.
33. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: В.М. Бевзенко
Н.А. Данилевич