23 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/3498/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючої судді Хобор Р.Б.,
суддів Попка Я.С., Сеника Р.П.
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, ухвалене суддею Волдінер Ф.А. у м. Луцьку в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у справі № 140/2630/18 за адміністративним позовом виконавчого комітету Луцької міської ради до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області про визнання протиправним та скасування припису,
Позивач звернувся з позовом до суду у якому просить суд визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області № 03 від 15.11.2018 року.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач протиправно без проведення перевірки виконавчого комітету Луцької міської ради, прийняв припис № 03 від 15.11.2018 року з вимогою відмінити рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 04.07.2018 року № 402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24.01.2018 року № 20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» та зобов'язав комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області № 03 від 15.11.2018 року про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив відповідач, Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області, яке просить рішення суду першої інстанції скасувати та постановити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, відповідач зазначає, що статтею 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», який введено в дію 10 червня 2018 року в частині регулювання послуги з управління багатоквартирним будинком, передбачено нову класифікацію житлово-комунальних послуг і як наслідок з 10 червня 2018 року Законом не передбачено послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а введено нову послугу - управління багатоквартирним будинком. Вважає, що виконавчий комітет не мав повноважень щодо встановлення (коригування) тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Крім того, відповідач зазначає, що пунктом 7 частини 1 статті 18 Закону України «Про ціни та ціноутворення» передбачено право уповноважених органів видавати органам місцевого самоврядування обов'язкові до виконання приписи. При цьому, відповідач зазначає, що на позивача як орган місцевого самоврядування не поширюються норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Оскільки належним чином повідомлені учасники справи не з'явилися, справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено те, що 07.11.2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області прийнято наказ № 6/06 «Про проведення позапланової перевірки ЛК ЖЕК № 8 ЖБК» та направлення на проведення позапланової перевірки № 06.
За результатами позапланової перевірки, 08.11.2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області складено акт перевірки дотримання вимог, щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін № 6.
В ході перевірки встановлено, що рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 24.01.2018 року № 20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» встановлено на період з 15.02.2018 року до визначення управителів будинків скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по кожному будинку. 04.07.2018 року позивачем прийнято рішення № 402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24.01.2018 року № 20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами», яким внесено зміни з 01.08.2018 року в графу 5 додатків 1-6 до рішення виконкому шляхом викладення їх у новій редакції зі збільшенням тарифу.
15.11.2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області прийнято припис № 02 з вимогами до ЛК ЖЕК № 8 ЖБК в місячний термін провести перерахунок вартості послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, споживачам за адресою: м. Луцьк, вул. Відродження, 45 А на суму неправомірно завищеного тарифу в розмірі 1 411, 60 грн. та провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку споживачам відповідних будинків, які обслуговує ЛК ЖЕК № 8 ЖБК і застосувати тарифи у відповідності до чинного законодавства.
15.11.2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області прийнято припис № 03 з вимогами до виконавчого комітету Луцької міської ради відмінити рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 04.07.2018 року № 402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24.01.2018 року № 20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» та зобов'язати комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Приймаючи рішення у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка, яка проведена стосовно ЛК ЖЕК № 8 ЖБК не стосується виконавчого комітету Луцької міської ради, який є самостійним суб'єктом господарювання. Результати проведеної перевірки та виявлені порушення стосуються лише того суб'єкта відносно якого проведено перевірку та не можуть ставитися в вину тим, перевірка діяльності яких не проводилась. Суд першої інстанції вважає, що орган державної влади не може допускати дій за яких негативні наслідки несуть суб'єкти, діяльність яких не була об'єктом перевірки.
Апеляційний суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступні обставини.
Відповідно до преамбули Закону України «Про ціни та ціноутворення» 21 червня 2012 року № 5007-VI (далі - Закон № 5007-VI) цей Закон визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.
Спірні правовідносини виникли щодо застосування регульованих цін та тарифів, а тому підлягають оцінці на відповідність правових норм, які містяться в цьому Законі.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як слідує з положень п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, суди перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, в першу чергу повинні з'ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
15.11.2018 року відповідачем прийнято припис № 03 про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
Прийняттю припису передувало проведення фактичної позапланової перевірки ЛК ЖЕК № 8 ЖБК за результатами якої 08.11.2018 року складено акт перевірки № 6.
З цього слідує, що припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін в рамках того чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, необхідно перевірити починаючи з законності проведення перевірки.
Відповідно до частини 1 статті 16 Закону № 5007-VI органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є:
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами;
- інші органи, визначені законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 року № 667 затверджено Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів.
Згідно із підпунктом 11 пункту 4 цього Положення Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін:
- здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
- здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
- надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів);
- надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання обов'язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Відповідно до пункту 7 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи, зокрема в цій справі - Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області.
Частиною 2 статті 16 Закону № 5007-VI визначено, що повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов'язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами.
Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
В цьому випадку слід наголосити, що Закон № 877-V визначає основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 1 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до частини 1, 11 статті 4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Статтею 6 Закону № 877-V визначено підстави для здійснення позапланового заходу, серед яких є звернення фізичних осіб.
Частинами 3 та 4 статті 6 Закону № 877-V передбачено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
В статті 7 Закону № 877-V зазначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, зокрема, найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Отже, нормами Закону № 877-V врегульовано порядок призначення перевірки суб'єкта господарювання, її проведення та прийняття за результатами проведення перевірки певного рішення, зокрема припису.
При цьому рішення за результатами перевірки, приймаються уповноваженими органами стосовно конкретного суб'єкта господарювання щодо якого проводилась перевірка та не можуть за результатами цієї перевірки прийматися стосовно суб'єктів господарювання, які, зокрема, можуть мати опосередковане відношення до діяльності суб'єкта господарювання, який перевірявся.
Рішення про проведення перевірки стосовно виконавчого комітету Луцької міської ради не приймалось і вказаний порядок проведення перевірки до позивача не застосовувався.
Такоє не є слушними, на думку суду апеляційної інстанції, твердження відповідача про те, що виконавчий комітет Луцької міської ради є органом місцевого самоврядування, а не суб'єктом господарювання і на нього не поширюються положення Закону № 877-V.
Таке твердження спростовується тим, що Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Частиною 1 статті 2 Господарського кодексу України визначено, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією.
Таким чином, Закон № 877-V, який визначає порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності поширюється і на органи місцевого самоврядування, які є учасниками відносин у сфері господарювання.
Правовідносини щодо державного регулювання цін і тарифів є господарськими, а тому виконавчий комітет Луцької міської ради у правовідносинах, що склалися є учасником господарських відносин на якого поширюється дія Закону № 877-V.
Оскільки позапланова перевірка виконавчого комітету Луцької міської ради як учасника господарських відносин у сфері встановлення та застосування державних регульованих цін та тарифів не проводилась, то і відсутні правові підстави, з урахуванням положень Закону № 877-V, для прийняття припису про виконання законних вимог щодо усунення порушень формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
Тому, припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області № 03 від 15.11.2018 року необхідно скасувати як протиправний.
Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
Судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року в справі № 140/2630/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя ОСОБА_1
судді ОСОБА_2
ОСОБА_3
Постанову виготовлено 24.04.2019 року