15 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/2163/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Сапіги В.П.,
суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,
за участі: секретаря судових засідань Марцинковської О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року ухваленого в порядку письмового провадження суддею Каленюк Ж.В. в м. Луцьку у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства внутрішніх справ України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Ліквідаційна комісія Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_2 (позивач) через представника ОСОБА_4 звернувся з позовом до Міністерства внутрішніх справ про визнання бездіяльності, яка полягає у поверненні матеріалів щодо призначення одноразової грошової допомоги, протиправною; зобов'язання прийняти рішення з питань виплати одноразової грошової допомоги як інваліду другої групи.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо повернення заяви (рапорту) ОСОБА_2 про виплату одноразової грошової допомоги від 18 травня 2018 року та зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України розглянути питання щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги за поданою заявою (рапортом) та прийняти за результатами розгляду заяви рішення.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що з моменту первинного огляду МСЕК позивача пройшло більше 2 років, відсутні правові підстави для виплати одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням вищої групи інвалідності. Апелянт звертає увагу на те, що у разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв'язку із змінами, що відбулися, не здійснюється. Крім того, апелянт зазначає, що п.14 Порядку № 850 регламентує відносини сторін під час первинного призначення та виплати одноразової грошової допомоги і не підлягає застосуванню у спірних правовідносинах. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Учасники справи у судове засідання не з'явилися, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності учасників справи за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач ОСОБА_2 проходив службу в органах внутрішніх справ і 29 серпня 2002 року підполковника міліції ОСОБА_2 (Р-724082), який знаходився у розпорядженні УМВС по посаді заступника начальника курсу стройової частини Волинського училища професійної підготовки працівників міліції УМВС, було звільнено за пунктом 64 "б" (через хворобу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України у запас збройних сил, про що свідчить копія наказу Управління МВС України у Волинській області від 27 серпня 2002 року №89 о/с "По особовому складу".
Відповідно до довідки Волинської обласної дирекції Національної акціонерної страхової компанії "Оранта" (далі - Волинська обласна дирекція НАСК "Оранта") від 14 травня 2018 року №0390-07-05/581 (а.с.8), ОСОБА_2 05 грудня 2002 року була виплачена страхова сума у розмірі 2000, 00 грн. у зв'язку із втратою 25% працездатності.
З копії довідки медико-соціальної експертної комісії від 28 березня 2018 року серії 12ААА №758871 слідує, що ОСОБА_2 при первинному огляді встановлена друга група інвалідності у зв'язку із захворюванням, пов'язаним із проходженням служби в органах внутрішніх справ, на строк до 01 квітня 2019 року.
18 травня 2018 року ОСОБА_2 подав через Ліквідаційну комісію Управління МВС України у Волинській області заяву (рапорт) за формою згідно з додатком до Порядку №850 про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням другої групи інвалідності внаслідок проходження служби (а.с.31). До заяви позивач додав копії паспорта, довідки про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків, довідки Волинської обласної дирекції НАСК "Оранта" від 14 травня 2018 року №0390-07-05/581, довідки МСЕК 28 березня 2018 року серії 12ААА №758871.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року у справі №803/1040/18 задоволено позов ОСОБА_2 до Ліквідаційної комісії Управління МВС України у Волинській області та визнано протиправною бездіяльність останньої щодо неподання до МВС України заяви (рапорту) ОСОБА_2 від 18 травня 2018 року про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку з установленням інвалідності та доданих до заяви копій документів; зобов'язано Ліквідаційну комісію УМВС України у Волинській області подати до МВС України заяву (рапорт) ОСОБА_2 від 18 травня 2018 року про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку з установленням інвалідності та додані до заяви копії документів відповідно до Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850.
Вказане рішення суду набрало законної сили, та відповідно до приписів ч.1 ч.2 ст.14, ст.370 КАС є обов'язковим для виконання.
23 серпня 2018 року Ліквідаційна комісія Управління МВС України у Волинській області листом №7/569 на виконання рішення суду від 11 липня 2018 року надіслала матеріали для розгляду та прийняття рішення про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку з установленням інвалідності до МВС України (вхідний №6776 від 31 серпня 2018 року.
Листом від 20 вересня 2018 року №15/22-3515 Департамент фінансово-облікової політики МВС України за результатами розгляду матеріалів про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 повернув їх у зв'язку із невідповідністю вимогам Порядку №850: у матеріалах відсутня довідка МСЕК про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності (у відсотках), копія постанови відповідної військово-лікарської комісії щодо встановлення причинного зв'язку захворювання; висновок щодо виплати грошової допомоги керівника органу внутрішніх справ, у якому проходив службу працівник міліції. У відмітці органу внутрішніх справ на заяві про проведення виплати грошової допомоги не зазначено умови виплати грошової допомоги відповідно до Порядку. Також повідомлено, що з дати первинного огляду МСЕК (05 грудня 2002 року) до повторного огляду МСЕК (28 березня 2018 року), коли ОСОБА_2 встановлено другу групу інвалідності та відповідний ступінь працездатності, пройшло більше двох років, а тому за умовами пункту 4 Порядку №850 він не має права на отримання грошової допомоги у більшому розмірі .
Також листом від 05 листопада 2018 року Департамент фінансово-облікової політики МВС України повідомив ОСОБА_2 на його звернення про результати розгляду поданих матеріалів, зокрема, про те, що ці матеріали повернуті як такі, що не відповідають вимогам законодавства. При цьому як на причину повернення матеріалів вказано ту підставу, що з дати первинного огляду МСЕК до повторного огляду МСЕК пройшло більше двох років, що перевищує встановлений пунктом 4 Порядку №850 дворічний термін.
ОСОБА_2 вважає, що відповідач, не прийнявши рішення за результатами розгляду його документів, допустив протиправну бездіяльність, а тому звернувся до суду за захистом своїх прав.
Задовольняючи позов , суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, не прийнявши рішення про призначення виплати ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги або відмови в призначенні такої виплати, своєю протиправною бездіяльністю допустив порушення вимог чинного законодавства, що визначає гарантії соціального і правового захисту працівників міліції та встановлює порядок виплати одноразової грошової допомоги у разі інвалідності таких працівників.
Належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача розглянути матеріали про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 та прийняти за результатами розгляду рішення відповідно до Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850.
Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
До набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію», тобто до 07 листопада 2015 року, порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано нормами ст.23 Закону України «Про міліцію» та Порядком та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850.
Відповідно до ч.6 ст.23 Закону України «Про міліцію» у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов'язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі, зокрема, 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності II групи, в порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров'я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
Пунктом .5 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» Закон України «Про міліцію» визнано таким, що втратив чинність.
Разом з тим, за змістом п. 15 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України «Про міліцію», зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію».
Порядок та умови призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції визначений Постановою Кабінету Міністрів України постановою № 850 від 21 жовтня 2015 року, яка набрала законної сили 31 жовтня 2015 року. Відповідно до п.2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
Підпункт другий п.3 Порядку № 850 передбачає, що грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності III групи.
Згідно з п.4 Порядку № 850, якщо протягом двох років працівникові міліції після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
Пункт 7 Порядку № 850 передбачає, що працівник міліції, якому призначається грошова допомога у разі встановлення інвалідності чи часткової втрати працездатності без установлення інвалідності, подає за місцем служби такі документи: заяву (рапорт) про виплату грошової допомоги у зв'язку з установленням інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності за формою згідно з додатком до цих Порядку та умов; довідку медико-соціальної експертної комісії про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності (у відсотках).
Відповідно до пункту 8 Порядку №850 керівник органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, подає МВС в 15-денний строк з дня реєстрації документи, зазначені в пунктах 6 або 7 цих Порядку та умов, висновок щодо виплати грошової допомоги, а також у разі загибелі (смерті) працівника міліції: витяг з наказу про виключення загиблого (померлого) працівника міліції із списків особового складу; витяг з особової справи про склад сім'ї загиблого (померлого) працівника міліції.
Відповідно до п.9 Порядку № 850 Міністерство внутрішніх справ України в місячний строк після надходження зазначених у п.8 Порядку №850 документів приймає рішення про призначення або, у випадках передбачених п. 14 Порядку № 850, про відмову в призначенні грошової допомоги і надсилає його разом із зазначеними документами керівникові органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, для видання наказу про виплату такої допомоги, або у разі відмови - для письмового повідомлення осіб із зазначенням мотивів відмови.
Колегія суддів звертає увагу на те, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
З системного аналізу вищенаведених правових норм можна дійти висновку про те, що чинне законодавство передбачає чіткий алгоритм дій щодо порядку та умов призначення і виплати відповідної одноразової грошової допомоги, а також чітко регламентовані повноваження Міністерства внутрішніх справ України за результатами розгляду матеріалів про призначення одноразової грошової допомоги, а саме прийняття рішення: або про призначення одноразової грошової допомоги, або про відмову у призначенні такої допомоги.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 проходив службу в органах внутрішніх справ з 27 липня 1994 року по 29 серпня 2002 року, на підставі отриманого захворювання йому встановлено другу групу інвалідності відповідно до довідки акта огляду МСЕК від 19 квітня 2018 року серії 12ААА №758871, у зв'язку із чим він 18 травня 2018 року звернувся через Ліквідаційну комісію Управління МВС України у Волинській області із заявою (рапортом) встановленого зразка та пакетом документів для виплати одноразової грошової допомоги у зв'язку із отриманням другої групи інвалідності, пов'язаної з проходження служби в органах внутрішніх справ.
Безумовний та безальтернативний обов'язок щодо надіслання до МВС України документів, зазначених в пунктах 6 або 7 цих Порядку та умов, та висновку щодо виплати грошової допомоги згідно з пунктом 8 Порядку №850 у даному випадку покладено на Ліквідаційну комісію Управління МВС України у Волинській області, а обов'язком МВС України згідно із пунктом 9 Порядку №850 є прийняття рішення про призначення або про відмову в призначенні грошової допомоги. Інші способи поведінки зазначених органів ні цим Порядком, ні іншими актами законодавства не визначені, що не дає їм повноважень діяти в іншому порядку та спосіб, як-от повертати документи без прийняття рішення.
У даному випадку, отримавши через Ліквідаційну комісію УМВС України у Волинській області заяву (рапорт) позивача з доданими документами щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги, відповідач не прийняв відповідного рішення про призначення позивачу такої допомоги чи рішення про відмову у її призначенні (доказів протилежного суду не надано).
Оскільки заява (рапорт) позивача щодо виплати одноразової грошової допомоги у зв'язку із отриманням другої групи інвалідності МВС України у встановлені законодавством порядку та строки не розглянута - рішення МВС України по суті заяви не приймало, то відповідачем допущена протиправна бездіяльність, яка призвела до порушення прав позивача. Зважаючи на ту обставину, що документи ОСОБА_2 повернуті без прийняття рішення (має місце активна форма поведінки, а не пасивна - бездіяльність), а Порядком №850 не передбачена можливість повертати документи з будь-яких підстав, то ці дії слід вважати такими, що не відповідають способам правомірної поведінки під час реалізації відповідачем владних повноважень, тобто, вони є протиправними.
У розумінні КАС України бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.
Поряд з цим, бездіяльність суб'єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.
Колегія суддів звертає увагу на те, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Разом з тим, спосіб, у який Міністерство внутрішніх справ України розглянуло заяву та документи про виплату позивачу одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням ІІ групи інвалідності, Законом України «Про міліцію» та Порядком № 850 не передбачений, а тому є протиправним.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30 січня 2018 року у справі № 822/1579/17 та в постанові від 03 жовтня 2018 року №361/7249/18, і відповідно до вимог ч.5 ст.242 КАС України враховується судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Таким чином, враховуючи встановлену протиправність дій Міністерства внутрішніх справ України щодо повернення без прийняття рішення заяви позивача про призначення йому одноразової грошової допомоги, колегія суддів вважає, що відповідно до ст.245 КАС України належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути матеріали щодо призначення ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги відповідно до ст.23 Закону України «Про міліції» та в порядку, визначеному п.9 Порядку №850.
З врахуванням наведеного вище колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись ст. 229, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України залишити без задоволення.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року у справі №140/2481/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В. П. Сапіга
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 22.04.2019.