11 квітня 2019 р. м.ОдесаСправа № 420/6053/18
Головуючий в 1 інстанції: Стефанов С. О.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
доповідача, судді - Димерлія О.О.
суддів - Шляхтицького О.І, ОСОБА_1,
за участю секретаря - Гошуренко Н.С.,
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі за адміністративним позовом депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 до міського голови м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
У листопаді 2018 року депутат Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 (далі - депутат Теплодарської міської ради ОСОБА_2, депутат міськради) звернувся до суду з адміністративним позовом до міського голови м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3 (далі - міський голова) про:
- визнання протиправною бездіяльність Теплодарського міського голови ОСОБА_3, яка полягає у не наданні копій документів за зверненням депутата міської ради ОСОБА_4 від 09.08.2018 року № 1/8;
- зобов'язання Теплодарського міського голову ОСОБА_3 надати копії документів зазначені у зверненні депутата міської ради ОСОБА_4 від 09.08.2018 року № 1/8.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач є депутатом Теплодарської міської ради Одеської області VII скликання. На виконання своїх повноважень, 9 серпня 2018 року позивач звернувся до міського голови міста Теплодар ОСОБА_3 з депутатським зверненням за № 1/8, в якому посилаючись на норми Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Закону України «Про відкритість використання публічних коштів», з метою оптимізації видатків місцевого бюджету, пов'язаних з виплатою заробітної плати працівникам Теплодарської міської ради та оплатою послуг/робіт третіх осіб, залучених Теплодарською міською радою Одеської області для виконання робіт/надання послуг за цивільно-правовими договорами, просив надати певну інформацію. На звернення депутата міськради, листом від 17 серпня 2018 року за № Н-26 відповідач повідомив, що відповідь на звернення потребує значного часу для обробки та узагальнення запитуваної інформації, у зв'язку з чим відповідь буде надана у місячний термін. В подальшому, листом від 07.09.2018 року за №Н-26, відповідачем було надано відповідь на звернення, однак по суті було надано лише роз'яснення положень діючого законодавства та проігноровано вимогу про надання відомостей та документів зазначених у зверненні, що порушує права позивача як депутата. На думку позивача, бездіяльність Теплодарського міського голови ОСОБА_3 є протиправною, оскільки останнім не надано належної відповіді на депутатське звернення, а також не надано копії документів запитуваних депутатом міської ради ОСОБА_2.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у задоволенні позовних вимог депутату Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що міський голова м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3 розглянув порушене позивачем питання та надав відповідну відповідь у відповідності до вимог ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» .
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції депутат Теплодарської міської ради ОСОБА_2П подав апеляційну скаргу у якій зазначено, що рішення суду першої інстанції є необгрунтованим та незаконним, а тому останній просить оскаржуване рішення скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що чинним законодавством не встановлено вичерпного переліку інформації, необхідної для здійснення депутатом своїх повноважень, як і не встановлено будь-яких обмежень щодо інформації, яка не надаватись депутату місцевої ради на його звернення. Позивач також зазначає, що відповідно до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради має право порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ та організацій.
У відзиві на апеляційну скаргу міський голова спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.
Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув та обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що ОСОБА_2 є депутатом Теплодарської міської ради Одеської області VII скликання.
9 серпня 2018 року позивач звернувся до міського голови м. Теплодар ОСОБА_3 з депутатським зверненням за № 1/8, в якому посилаючись на норми Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Закону України «Про відкритість використання публічних коштів», з метою оптимізації видатків місцевого бюджету, пов'язаних з виплатою заробітної плати працівникам Теплодарської міської ради та оплатою послуг/робіт третіх осіб, залучених Теплодарською міською радою Одеської області для виконання робіт/надання послуг за цивільно-правовими договорами, просив надати наступну інформацію з підтверджуючими додатками, завіреними належним чином:
- штатні розклади Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій за 2015-2018 роки;
- списки працівників Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій, найнятих за трудовими договорами, договорами цивільно-правового характеру із зазначенням виплат за 2015-2018 роки;
- кадрові щомісячні, щоквартальні, щорічні звіти Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій із зазначенням кількості найнятих, звільнених державних службовців, інших співробітників, працівників, найнятих за трудовими договорами, договорами цивільно-правового характеру;
- договори цивільно-правового характеру Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій з додатками за 2015-2018 роки з підтверджуючими дипломами, сертифікатами або ін. компетентність працівника визначеним у договорі обов'язкам;
- акти виконаних робіт працівників Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій, найнятих за договорами цивільно-правового характеру; \
- трудові договори співробітників Теплодарської міської ради Одеської області та підпорядкованих їй організацій за 2015-2018 роки;
- обґрунтоване пояснення відповідача щодо достатності або нестачі працівників в Теплодарській міській раді та підпорядкованих їй організаціях. Чи є потреба, на думку відповідача, у розширенні/зменшенні кількості кадрів, якщо так, то працівників якої спеціалізації не вистачає задля досягнення найбільш якісної роботи (а. с. 13-15).
Листом від 17 серпня 2018 року за №Н-26, міський голова повідомив, що відповідь на вказане депутатське звернення потребує значного часу для обробки та узагальнення запитуваної інформації, у зв'язку з чим відповідь буде надана у місячний термін (а. с. 16).
7 вересня 2018 року депутату Теплодарської міської ради ОСОБА_2 міським головою ОСОБА_3 була надана відповідь № Н-26, де останній зазначив, що за період роботи Теплодарською міською радою Одеської області не було створено жодної організації, тому запитувана позивачем інформація щодо підпорядкованих організацій Теплодарської міської ради відсутня. Крім того, в листі вказано, що чинним законодавством України не передбачено складання міськими радами кадрових звітів найнятих, звільнених державних службовців, інших співробітників, найнятих за трудовим договором, ЦПХ. Щодо актів виконаних робіт працівників Теплодарської міської ради та трудових договорів співробітників за 2015-2018 роки повідомлено, що Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» не передбачено складання вище вказаної документації під час організації робочого процесу. До того ж, нестача або достатня кількість працівників в органах місцевого самоврядування залежить від рівня фінансування їх заробітної плати. У зв'язку з недостатністю коштів в місцевому бюджеті м. Теплодар на виплату заробітної плати працівників, розвинути кадровий потенціал Теплодарської міської ради та її виконавчих органів досить проблематично, тому дане питання постійно перебуває на контролі та проводиться робота щодо вдосконалення якісної роботи діючих працівників (а. с 17).
Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» - депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини-виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання (п.1 ч.2 ст.11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).
Статтею 13 вищезгаданого Закону визначено, що депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.
Якщо депутатське звернення з об'єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений строк, депутату місцевої ради зобов'язані письмово повідомити про це з обґрунтуванням мотивів необхідності продовження строку розгляду.
Згідно ч. 2 ст. 14 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів
місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та
організацій незалежно від форми власності, розташованих на
території відповідної ради, на звернення депутата місцевої ради
надають йому довідкові матеріали та іншу інформацію, необхідні для
здійснення депутатських повноважень.
Пунктами 10, 11 ст. 19 названого закону вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території.
Порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій.
Як убачається з матеріалів справи, позивач є депутатом Теплодарської міської ради Одеської області VІІ скликання.
9 серпня 2018 року позивачем надіслано на ім'я міського голови депутатське звернення щодо надання останньому копій документів та інформації, відповідно до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Листом міського голови від 17 серпня 2018 року № Н-26, депутату міськради ОСОБА_2 було повідомлено про необхідність значного часу для обробки та узагальнення запитуваємої інформації з посиланням на те, що відповідь буде надана згідно чинного законодавства.
7 вересня 2018 року № Н-26, позивачу була надана відповідь міським головою, що свідчить про дотримання строків надання міським головою відповіді вимогам ст.2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Разом з тим, аналізуючи зміст відповіді міського голови ОСОБА_3 наданої на депутатське звернення депутата Теплодарської міської ради ОСОБА_2 від 7 вересня 2018 року № Н-26, апеляційний суд зазначає, що названа вище відповідь має суто формальний характер з огляду на наступне.
Надаючи відповідь на депутатське звернення, відповідач з посиланням на ст. 17 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повідомив, що:
- за період роботи Теплодарською міською радою Одеської області не було створено жодної організації, тому запитувана позивачем інформація щодо підпорядкованих організацій Теплодарської міської ради відсутня;
- чинним законодавством України не передбачено складання міськими радами кадрових звітів найнятих, звільнених державних службовців, інших співробітників, найнятих за трудовим договором, ЦПХ.
- Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» не передбачено складання актів виконаних робіт працівників Теплодарської міської ради та трудових договорів співробітників за 2015-2018 роки під час організації робочого процесу.
Крім того, нестача або достатня кількість працівників в органах місцевого самоврядування залежить від рівня фінансування їх заробітної плати. У зв'язку з недостатністю коштів в місцевому бюджеті м. Теплодар на виплату заробітної плати працівників, розвинути кадровий потенціал Теплодарської міської ради та її виконавчих органів досить проблематично, тому дане питання постійно перебуває на контролі та проводиться робота щодо вдосконалення якісної роботи діючих працівників.
Проте, слід зазначити, що питання обліку та звітності бюджетних витрат як на оплату праці державних службовців та найнятих працівників місцевої ради, так і на оплату робіт/послуг за договорами цивільно-правового характеру, стороною яких є відповідна міська рада, як учасник бюджетного процесу, врегульовано до того ж профільними Законами, а саме Кодексом законів про працю в Україні, Податковим кодексом України, Бюджетним кодексом України, Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", Законом України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та іншими вимогами законодавства.
Отже, положення вказаного вище законодавства передбачає у будь-якому випадку обов'язок відповідача, як голови міської ради, серед іншого, забезпечувати введення бухгалтерський облік та фінансової звітності Теплодарської міської ради та її виконавчих органів, підприємств, установ та організацій комунальної власності.
Крім того, у спірній відповіді відповідач взагалі зазначив недостовірні дані щодо відсутності підпорядкованих організацій у складі міської ради, оскільки згідно відкритих відомостей розміщених на офіційному сайті Теплодарської міської ради, останньою засновано низьку комунальних підприємств, зокрема МКП "Теплодарводоканал", КП "Одеська ТЕЦ-2", КП "АТП", КП "Теплодарське БТІ та РОН", КП "Теплодар-Медіа", КП "Теплодарський Вісник" та інші, засновником яких є Теплодарська міська рада Одеської області ( а. с. 18-130).
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог депутату Теплодарської міської ради ОСОБА_2 суд першої інстанції вказав про відсутність підстав визнання протиправною бездіяльність Теплодарського міського голови ОСОБА_3, яка полягає у ненаданні копій документів за зверненням депутата міської ради ОСОБА_2, оскільки позивачем не оскаржується повнота та достовірність наданої відповіді, та зазначені обставини не є предметом розгляду даної справи.
Однак, апеляційний суд наголошує, що вищевказаними нормами передбачено обов'язок органів місцевого самоврядування надавати довідкові матеріали та іншу інформацію на звернення депутата міської ради, що необхідно останньому для здійснення депутатських повноважень.
При цьому, чинним законодавством не встановлено вичерпного переліку відповідної інформації, необхідної для здійснення депутатом своїх повноважень, як і не встановлено будь-яких обмежень щодо інформації, яка не може надаватись депутату.
До того ж, запитувана депутатом міськради інформація стосується саме діяльності відповідної міської ради, депутатом якої є позивач, а також ця інформація не є інформацію з обмеженим доступом у розумінні Закону України "Про доступ на публічну інформацію".
Ураховуючи наведене, колегія суддів зазначає, що надана міським головою відповідь на депутатське звернення депутата міської ради ОСОБА_2 містила суто формальний характер, без викладення обгрунтованої інформації та надання вказаних у зверненні копій документів, що свідчить про неналежне виконання відповідачем владних повноважень в частині забезпечення реалізації права позивача на інформацію на виконання приписів Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність у відповідача обов'язку надати копії документів зазначені у зверненні депутата міської ради ОСОБА_2 від 9 серпня 2018 року № 1/8.
Частинами 1, 7 ст. 139 КАС України визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Згідно ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зважаючи на викладенні обставини, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції порушив норми матеріального права, що виразилось в неправильному застосуванні закону, у зв'язку з чим, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з винесенням постанови про задоволення позовних вимог депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову суду.
Адміністративний позовом депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 до міського голови м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність міського голови м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3, яка полягає у ненаданні копій документів за зверненням депутата міської ради ОСОБА_2 від 9 серпня 2018 року № 1/8;
Зобов'язати міського голову м. Теплодар Одеської області ОСОБА_3 надати копії документів зазначені у зверненні депутата міської ради ОСОБА_2 від 9 серпня 2018 року № 1/8.
Стягнути на користь депутата Теплодарської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 (РНОКПП - НОМЕР_1) понесені судові витрати в сумі 3524 (три тисячі п'ятсот двадцять чотири) гривень з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань Теплодарської міської ради Одеської області (ЄДРПОУ 04527038).
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів.
Повний текст постанови суду складено 19 квітня 2019 року.
Головуючий суддя ОСОБА_5
Судді ОСОБА_6 ОСОБА_1